VII SA/Wa 847/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr), Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. W., A. W., A. i S. R., K. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. skargę oddala. Starosta C. decyzją z dnia [...] ([...]), na podstawie art. 28, 33 ust 1, 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), dalej Prawo budowlane, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. R. pozwolenia na budowę budynku obory stanowiskowej dla 23 DJP oraz krytego zbiornika na gnojówkę o pojemności 73m3, na działce nr [...] w G., w gminie R. Przedstawiając stan faktyczny sprawy organ wskazał, że inwestor w dniu 10 sierpnia 2006r. wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę budynku obory. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Starosta C. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obory. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pismem z dnia 3 stycznia 2007r. M. R. rozszerzył ww. wniosek o zbiornik na gnojowicę. Postanowieniem z dnia [...] nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonych dokumentach. W dniu 23 stycznia 2007r. inwestor złożył nowy wniosek w sprawie łącznego rozpatrzenia budowy obory i zbiornika na gnojówkę. Organ nie uwzględnił kwestii podnoszonych w piśmie uczestników postępowania pp. R. stwierdzając, że nie wnoszą one do sprawy nowych, istotnych informacji. Decyzją z dnia [...] (nr [...]) Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania A. i S. R., J. W., A. W. oraz K. i G. K. – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ wojewódzki podniósł, że kontrolowana decyzja została wydana na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy w R. z dnia [...] (Dz. Urz. [...] ). Zgodnie z ustaleniami ww. planu działka o nr ew. [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...] RM,MN. W myśl § 17 pkt 2 planu dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych ww. symbolem, ustala się możliwość powstawania nowych siedlisk o wielkości dostosowanej do profilu produkcyjnego gospodarstwa. W ocenie organu odwoławczego powyższe ustalenia planu nie zostały naruszone w decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, powołując się na treść art. 33 ust 1 oraz art. 34 ust 2 i 3 pkt 1 Prawa budowlanego organ wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania inwestor zrezygnował z realizacji zbiornika na gnojówkę jako samodzielnej inwestycji i wystąpił o wydanie pozwolenia na budynek obory stanowiskowej i zbiornika na gnojówkę. Dołączony do pozwolenia na budowę projekt zagospodarowania działki obejmuje całą inwestycję tj. budynek inwentarski zbiornik na gnojówkę oraz płytę obornikową. Organ wyjaśnił, że uprzednio toczące się postępowanie w przedmiocie zgłoszenia budowy płyty obornikowej zostało ostatecznie zakończone pismem Starosty C. z dnia [...] informującym inwestora o braku zastrzeżeń do robót objętych tym zgłoszeniem. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podkreślił, że dokumentacja projektowa została opracowana w lipcu 2006r. Wprawdzie nie naniesiono w niej zmiany przeznaczenia budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr ew. [...], bezpośrednio przy granicy z działką inwestora, lecz aktualizacji przeznaczenia ww. budynku z gospodarczego na mieszkalny pp. R. dokonali dopiero w dniu 5 czerwca 2007r. Z tej przyczyny – w ocenie organu – inwestor, dokonując opracowania na mapie, nie naruszył prawa, gdyż nie wiedział o dokonanych zmianach. Nadto, Wojewoda [...] stwierdził, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997r. – w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, dalej rozporządzenie, gdyż część mieszkalna budynku pp. R. otoczona jest z dwóch stron pomieszczeniami gospodarczymi, przy czym od strony działki inwestora nie posiada otworów okiennych i drzwiowych, od których byłoby możliwe liczenie odległości wynoszącej 30m. W ocenie Wojewody [...], o naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich można mówić tylko wtedy, gdy zostały naruszone konkretne przepisy obowiązujące w budownictwie, co w rozstrzyganej sprawie nie miało miejsca. W skardze na to rozstrzygnięcie A. i S. R., J. i A. W. oraz K. i G. K. wnieśli o jego uchylenie, a także o uchylenie pisma Starosty C. z dnia 5 lutego 2007r. o przyjęciu zgłoszenia budowy płyty obornikowej na działce inwestora. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez błędne zastosowanie w związku z wadliwą oceną ustalonego stanu faktycznego; - art. 107 § 3 kpa przez brak wskazania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji oraz enigmatyczne i niepełne uzasadnienie decyzji, w szczególności brak informacji, jak została obliczona odległość dla projektowanych budowli; - art. 34 ust. 3, art. 35 ust 2 i 3 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie; - § 6 ust 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia przez niezastosowanie i błędną interpretację w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego; - zasad postępowania administracyjnego, gdyż postępowanie winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji, które w każdej sprawie winny działać bezstronnie i wnikliwie. Odnośnie pisma Starosty C. z dnia 5 lutego 2007r. skarżący podnieśli, że zostało ono wydane z rażącym naruszeniem: - art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego; - § 6 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia przez niezastosowanie i błędną interpretację w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego; - zasad postępowania administracyjnego, bowiem postępowanie winno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów administracji, które w każdej sprawie winny działać bezstronnie i wnikliwie; - oparcie się na interpretacji organu I instancji, a nie na przepisach prawa – co zostało jednoznacznie zapisane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma kwestia dopuszczalności budowy płyty obornikowej, ze względu na usytuowanie budynków mieszkalnych na działkach sąsiednich o nr ew. [...] i [...]. W ocenie skarżących oddzielne złożenie wniosku o pozwolenie na budowę obory i zbiornika oraz oddzielne zgłoszenie budowy płyty obornikowej przez inwestora, wyłączyło budowę tejże płyty spod kontroli w trybie postępowania o pozwoleniu na budowę. Takie działanie, w przypadku obiektu zaplanowanego jako całość, jest niedopuszczalne ze względu na art. 33 Prawa budowlanego. Przedmiotowe obiekty mogą i powinny funkcjonować jako jedna całość, co wynika pośrednio z przepisów ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Dyrektywy Rady Europy 91/676/EEC z dnia 12 grudnia 1991r. dot. ochrony wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego, jak również z ustaw: z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (art. 47). Tak również widział to organ I instancji, który dwukrotnie wnosił sprzeciw na budowę płyty obornikowej. Organ odwoławczy pominął powyższą okoliczność, w szczególności nie podejmując kwestii budowy płyty obornikowej, powołując się jedynie na pismo Starosty C. z dnia 5 lutego 2007r. Odwołując się do zapisów planu skarżący podnieśli, że w § 17 pkt 4 wskazano, że przy zagospodarowaniu terenu [...] RM,MN należy uwzględnić istniejący rów melioracyjny. Rów przylega do działki inwestora od strony północnej, która jest nachylona w jego kierunku, a różnica poziomów wynosi do 1,5m. Przedstawiony projekt pomija odległość przedmiotowej inwestycji od budynku A. i S. R. usytuowanego na działce nr [...] w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania. Data faktycznej zmiany sposobu użytkowania nie ma znaczenia, gdyż brak sprzeciwu organu w tym zakresie oznacza zmianę za dokonaną. Fakt ten winien być znany organowi z urzędu. Nadto, organ odwoławczy nie wyjaśnił kwestii zaklasyfikowania zbiornika na gnojówkę, czy jest to zbiornik odkryty, czy też zakryty, a zatem jakie przepisy ww. rozporządzenia dotyczące odległości winny mieć zastosowanie. W ocenie skarżących, z treści § 6 ust 4 rozporządzenia nie wynika, że wskazana w nim odległość minimalna 30m (otwartych zbiorników na płynne odchody zwierzęce o pojemności 200m3 oraz płyt obornikowych) od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, winna być liczona w zależności od tego po której stronie elewacji otwory te są umieszczone. Skarżący, powołując się na art. 5 ust 1 Prawa budowlanego podnieśli również, że przepis ten winien być stosowany w każdym przypadku, gdy z oceny stanu faktycznego i treści konkretnej normy prawnej wynika, że korzystanie przez osobę zainteresowaną z przysługującego jej prawa podmiotowego pozostaje w sprzeczności z określonymi w niej zasadami. Przytoczone zarzuty odnośnie niekompletności wniosku o pozwolenie na budowę, niewyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego świadczą ponadto, o naruszeniu art. 138 § 1 kpa, gdyż obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Następnie skarżący wskazali, że na zasadzie art. 3 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżeniu podlega pismo Starosty C. z dnia 5 lutego 2007r., informujące o przyjęciu zgłoszenia płyty obornikowej, gdyż jego treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy. Zarzuty skarżących w tym zakresie sprowadzały się do wykazania, że przyjęcie przez organ administracji architektoniczno – budowlanej zgłoszenia płyty obornikowej było niezgodne z art. 29 ust.1 pkt 1 lit b Prawa budowlanego, § 6 ust 4 rozporządzenia w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie została bowiem spełniona przesłanka uzupełnienia zabudowy zagrodowej w ramach istniejącej działki siedliskowej. Z tej też przyczyny – w ocenie skarżących - zgłoszenie budowy płyty obornikowej, jako dokonane w sytuacji nieprzewidzianej przepisami prawa, nie wywołuje skutków prawnych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1271) Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty C. z dnia 5 lutego 2007r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę obory stanowiskowej dla 23 DJP oraz krytego zbiornika na gnojówkę o pojemności 73m3, na działce nr [...] w G., gm. R. Sąd nie podzielił zarzutu skargi o naruszeniu art. 33 ust 1 Prawa budowlanego. Wskazać bowiem trzeba, że zgodnie z treścią tego przepisu pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, jednak w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może - na wniosek inwestora - dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Wprawdzie w niniejszej sprawie M. R. złożył uprzednio wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę obory a dopiero później na zbiornik na gnojówkę, to jednak ostatecznie sprecyzował obydwa wnioski, składając w dniu 23 stycznia 2007r. jeden wniosek o wydanie decyzji na obydwa obiekty. Przy czym do wniosku dołączył projekt zagospodarowania działki obejmujący całą inwestycję. Zostały zatem spełnione przesłanki wymienione ww. przepisie. Za zasadne należało też uznać stanowisko organu odwoławczego, w zakresie zgodności decyzji Starosty C. z § 17 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. Działka inwestora znajduje się bowiem na terenie oznaczonym symbolem [...] RM,MN dla którego ustalono możliwość powstawania nowych siedlisk o wielkości dostosowanej do profilu produkcyjnego gospodarstwa. Należy też podnieść, jak słusznie wskazano w skardze, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę ocenie podlega również badanie, czy dochodzi, względnie, czy może dojść do naruszenia interesu osób trzecich, a więc i interesu właścicieli sąsiednich nieruchomości, jednakże – co wymaga podkreślenia - nie w aspekcie dopuszczalności tej zabudowy, lecz ewentualnego naruszenia norm z zakresu prawa budowlanego i warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Skoro z analizowanego materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynika, że do naruszenia takich norm nie doszło, to nie można było również podzielić zarzutu skargi co do naruszenia interesów osób trzecich, znajdujących się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006r., II OSK 643/05, LEX nr 198341). W tym miejscu podkreślić trzeba, że podnoszona przez skarżących okoliczność zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr [...] należącego do A. i S. R. wprawdzie nie została uwzględniona w dokumentacji projektowej, ale pozostaje ona bez wpływu na zachowanie odległości, o których mowa w § 6 ust 1 pkt 1 i ust 4 pkt 1 rozporządzenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że budynek ten składa się z części mieszkalnej, która jest otoczona z obydwu stron pomieszczeniami gospodarczymi. Przy czym od strony działki inwestora część mieszkalna nie posiada żadnych otworów okiennych i drzwiowych, a krawędź budynku najbardziej wysunięta w stronę planowanego zbiornika jest częścią gospodarczą budynku. Wobec powyższego nie jest możliwe liczenie odległości od otworów okiennych i drzwiowych przedmiotowego budynku zarówno od odkrytego jak i zakrytego zbiornika na płynne odchody zwierzęce. Powyższe oznacza również, że nie doszło w przedmiotowej sprawie do naruszenia art. 34 ust. 3 i art. 35 ust 2 i 3 Prawa budowlanego (przyjmując, że zarzut skargi dotyczy art. 35 ust 1 pkt 2, gdyż art. 35 ust. 2 został uchylony przez art. 1 pkt 28 lit. b) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. -Dz.U.03.80.718- zmieniającej ustawę Prawo budowlane z dniem 11 lipca 2003 r.). W konsekwencji, Sąd nie podzielił stanowiska o naruszeniu art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 107 § 3 kpa, bowiem w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał ponownej, własnej oceny sprawy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności, czemu dał wyraz w treści uzasadnienia, w którym zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji i ustosunkował do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Odnosząc się do zarzutów skargi złożonych w zakresie zgłoszenia budowy płyty obornikowej oraz pisma Starosty C. z dnia 5 lutego 2007r. przypomnieć trzeba - jak już wskazano na wstępie – że kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją Wojewody [...] utrzymano w mocy decyzję Starosty C. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zbiornika na gnojówkę i obory stanowiskowej. Wymienione akty administracyjne wyznaczały przedmiot niniejszego postępowania, co oznacza, że zarzuty skargi dotyczące zgłoszenia budowy płyty obornikowej oraz ww. pisma Starosty C. z dnia 5 lutego 2007r. informującego inwestora o przyjęciu tegoż zgłoszenia, nie mogły być uwzględnione w tej sprawie. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi (...) wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 listopada 1997 r., SA/Ł 2572/95, Pr. Gosp. 1998, nr 5, s. 36). W związku z powyższym, tylko na marginesie należy zwrócić uwagę, że pismo Starosty C. z dnia 5 lutego 2007r. nie ma charakteru rozstrzygnięcia i jako niemieszczące się w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W świetle poczynionych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.