VII SA/Wa 858/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Protokolant Agnieszka Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2007 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego R. K. z Kancelarii Prawniczej [...] Sp. k. przy ulicy G. w W.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 305 (trzysta pięć) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 55 (pięćdziesiąt pięć) złotych. Sygnatura akt VII SA/Wa 858/07 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] czerwca 2006r. R. K. wystąpił do Wojewody L. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. Nr [...], z [...] czerwca 1992r. Zdaniem wnioskodawcy, przedmiotowa decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z obowiązującym wówczas porządkiem prawnym. Ponadto decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...] działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) po rozpatrzeniu wniosku R. K., stwierdził nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r. Nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udzielającej R. K., działającemu na rzecz właściciela nieruchomości P. K., pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wg projektu B-0110, budynek gospodarczy i ogrodzenie na działce o nr ew. gr. [...] położonej w S. przy ul. D. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości, na której R. K. jako "inwestor działający na rzecz właściciela nieruchomości P. K." uzyskał kwestionowaną decyzję, była właśnie P. K. – osoba małoletnia, na rzecz, której i w imieniu której działali rodzice: M. i R. K. Rodzice małoletniej, którzy za zgodą Sądu Rejonowego w S. udzieloną im w postanowieniu z [...] grudnia 1990r. sygn. akt [...] mogli dokonać czynności przekraczającej zwykły zarząd majątkiem małoletniej P. K. polegającej wyłącznie na zakupie działki budowlanej. Tym samym inwestor – R. K., będący jednym z rodziców małoletniego dziecka, nie legitymował się stosowną i wyraźnie wyrażoną zgodą sądu na dysponowanie majątkiem (nieruchomością) córki na cele budowlane. Zdaniem organu I instancji zamierzenie budowlane polegające na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem, budynkiem gospodarczym i ogrodzeniem, podobnie jak zakup działki budowlanej, jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu majątkiem dziecka w rozumieniu art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, wymagającą zgody sądu. Odwołanie od powyższej decyzji, złożyła P. K. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2007r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, po rozpatrzeniu odwołania P. K. od decyzji Wojewody L. z dnia [...] listopada 2006r., uchylił w/w decyzję Wojewody L. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992 r., Nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że badana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r., zapadła zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r., Nr 38., poz. 229, z późn. zm.) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975r., Nr 8., poz. 48, z późn. zm. ) – w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podejmowania. Wymieniona decyzja została "przepisana" z poprzedniego inwestora, L. M., który uzyskał wcześniej odrębną decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1989r., znak [...], wydaną przez Urząd Miasta i Gminy w S. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że stosownie do treści obowiązującego w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji przepisu art. 31 ust. 2 powołanej wyżej ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (...) Pozwolenie na budowe może być przeniesione na innego inwestora, pod warunkiem uprzedniego uzyskania zgody właściwego terenowego organu administracji państwowej, który wydał pozwolenie (...). Zatem badana w trybie nadzoru decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992 r. nie stanowi decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z treścią cytowanego przepisu art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest decyzją o przeniesieniu istniejącego wcześniej w obiegu prawnym pozwolenia na budowę na osobę nowego inwestora (zmiana podmiotu rozstrzygnięcia ). Dodatkowo organ wyjaśnił, że wydana na rzecz L. M. decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 1989 r., znak: [...], została podjęta przez Kierownika Wydziału Gospodarki Mieszkaniowej, Budownictwa, Handlu i Usług Urzędu Miasta i Gminy w S. ale w wyniku reformy systemu administracji państwowej kompetencje Urzędów Miast i Gmin w zakresie budownictwa, w tym spraw związanych z wydawaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, przejęły nowoutworzone organy – Kierownicy Urzędów Rejonowych. Z tego względu weryfikowaną w niniejszym postępowaniu decyzję z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...], znak: [...], podjął Kierownik Urzędu Rejonowego w S. Ponadto organ II instancji wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, wymagane do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym plan realizacyjny oraz projekt techniczny. Przedłożone dokumenty były zgodne z obowiązującymi wówczas przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Projekt budowlany był kompletny i posiadał wymagane przepisami opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz został wykonany przez osobę uprawnioną. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nowy inwestor, na rzecz, którego zostało przeniesione kwestionowane pozwolenie na budowę, wykazał również prawo do dysponowania omawianą nieruchomością na cele budowlane. W aktach sprawy znajduje się kopia aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991 r., Rep. A nr [...], na mocy którego L. i E. M. przenieśli na małoletnią P. K. (...) wieczyste użytkowanie nieruchomości (...) wraz z rozpoczętą na niej budową domu mieszkalnego (...), a R. i M. K. w imieniu reprezentowanej P. K. przeniesienie to przyjęli. Omawiana czynność została dokonana za zgodą Sądu Rejonowego w S. Wydział III Rodzinny i Nieletnich (postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1990r., sygn. akt [...]). Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. K., podnosząc, iż nie zgadza się na zastosowaną w orzeczeniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego formułą podstawy rozstrzygnięcia i rozciągnięciem zezwolenia Sądu Rodzinnego nr [...] wydanego wyłącznie na zakup działki budowlanej dla P. K. na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla R. K. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), mającym wpływ na wynik sprawy. Należy także podnieść, iż kontrolowana decyzja narusza w sposób istotny art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., poprzez błędną interpretację treści decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym. Analiza treści decyzji dokonana przez Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i wnioski z niej wypływające pozostają w sprzeczności z normą art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego między innymi, iż rozstrzygniecie oraz powołana podstawa prawna są niezbędnymi elementami decyzji administracyjnej. Rozstrzygnięcie decyzji, stanowi o ustalaniu prawa na rzecz określonego podmiotu i musi być sformułowane w taki sposób, aby następnie możliwe było jej wykonanie. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony został pogląd, iż "rozstrzygnięcie musi być sformułowane w sposób jasny i precyzyjny, a nie wynika pośrednio z uzasadnienia decyzji" (vide wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 1998r., sygn. I SA/kd 1478/96 niepubl.). Organ wydający decyzję administracyjną zobligowany jest także do wyboru prawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, pod względem jej zgodności z całym porządkiem prawnym. Podstawa prawna winna być powołana dokładnie, a więc ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów określonego aktu prawnego i musi pozostawać w pełnej zgodności z prawnym charakterem tej decyzji. Mając na względzie powyższe uwagi należy stwierdzić, iż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 1992r., w swojej osnowie "zatwierdziła inwestorowi R. K., zam. w S. ul. G. [...] działającemu na rzecz właściciela nieruchomości P. K. plan realizacyjny objęty załącznikiem nr 1 i udziela pozwolenia na budowę inwestycji, obejmującej budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem wg projektu B – 0110, budynek gospodarczy i ogrodzenie". Jako podstawę prawną organ wskazał art. 29 ust. 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 24 października 1974r., - Prawo budowlane oraz § 43 i 44 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. Powyższe okoliczności nie pozwalały, w ocenie Sądu, na domniemanie przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, iż w istocie, "decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] czerwca 1992r. nie stanowi – pomimo jej mylącej formy – decyzji o zatwierdzeniu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę, lecz zgodnie z treścią przepisu art. 31 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974r., jest decyzją o przeniesieniu istniejącego w obiegu pozwolenia na budowę na osobę nowego inwestora". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując całkowicie dowolnej interpretacji rozstrzygnięcia [...] czerwca 1992r. naruszył art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego i uchylił się od przeprowadzenia prawidłowego postępowania w przedmiocie oceny czy kontrolowana decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotknięta jest którąkolwiek z wad o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie organu, iż nowy inwestor, na którego zostało przeniesione kwestionowane pozwolenie na budowę wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to prawo wynika z aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 1991r., oraz postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1990r., sygn. akt [...], jest przedwczesne wobec braku ustalenia przez ten organ rzeczywistej osoby inwestora. Należy także podkreślić, iż przywołane postanowienie Sądu Rejonowego zezwalało jedynie na dokonanie przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości z poprzednich właścicieli na rzecz małoletniej P. K. Proces inwestycyjny uzyskania prawa jakim jest pozwolenie na budowę jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd majątkiem małoletniego w rozumieniu art. 101 § 3 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego i wymagało uzyskania odrębnej zgody Sądu Rodzinnego. Niewątpliwie znajdujące się w aktach sprawy postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1990r., nie obejmowało swoim zakresem zgody na dokonanie czynności przekraczającej zwykły zarząd jaką jest realizacja zaniechania inwestycyjnego polegającego na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego z garażem budynku gospodarczego i ogrodzenia. Mając powyższe uwagi na względzie organ odwoławczy przy ponownym rozpatrzeniu sprawy i prawidłowym określeniu przedmiotu osnowy decyzji Nr [...] z [...] czerwca 1992r., ustalić osobę inwestora, a następnie dokona oceny powyższej decyzji w kontekście zaistnienia którejkolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kodeksu postępowania administracyjnego. Z tych wszystkich względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153 poz. 1270 ze zm.) Rozstrzygniecie w pkt II i III wyroku zostało oparte na treści art. 152 i 200 cytowanej ustawy.