VII SA/Wa 86/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G.postanowieniem z dnia [...] września 2011r. Nr [...]na podstawie art. 57 ust. 7, art. 83 ust.l ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. ) zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanym dalek K.p.a. wymierzył P.B.karę w wysokości 60000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego położonego na działce nr ewid. [...]przy ulicy [...]w N.gm. Z.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że obiekt budowlany realizowany na podstawie decyzji Starosty G.Nr [...]z dnia [...] grudnia 2000r. zezwalającej na rozbudowę i przebudowę budynku gospodarczo - garażowego oraz nadbudowę o część socjalno-biurową był użytkowany mimo nie złożenia przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. O fakcie użytkowania, zdaniem organu świadczyło pismo Państwowej Inspekcji Pracy z dnia 10 stycznia 2011r. informujące, że w obiekcie znajdują się pomieszczenia biurowe, pomieszczenia higieniczno sanitarne, pomieszczenie kotłowni, na piętrze budynku znajdują się pokoje mieszkalne wykorzystywane przez pracowników innych firm. Organ I instancji wskazał, że fakt użytkowania przedmiotowego budynku, oraz nieodpowiedni stan techniczny obiektu potwierdziła kontrola organu nadzoru budowlanego przeprowadzona w dniu 2 marca 2011r. Po rozpatrzeniu zażalenia P.B., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie G.z dnia [...] września 2011r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w uzasadnienie, że nielegalne użytkowanie przedmiotowego budynku zostało wielokrotnie potwierdzone między innymi wynikami kontroli Państwowej Inspekcji Pracy oraz kontroli PINB w Powiecie G.. Ponadto wskutek nieodpowiedniego stanu technicznego instalacji elektrycznej Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w G. decyzją nr [...] z dnia [...].03.2011 r. zakazał eksploatacji piętra budynku na cele zamieszkania zbiorowego. Organ II instancji podkreślił, że ratio legis przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia zjawiska tzw. samowoli użytkowej. Rozstrzygnięcie organu I instancji było w tym przypadku uzasadnione i konieczne z uwagi na wyraźne naruszenie prawa materialnego. To ,że Skarżący nabył nieruchomość lecz nie przeniósł pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 zdaniem organu II instancji nie pozbawia go przymiotu strony w tym postępowaniu bowiem poprzez zakup nieruchomości nabywca staje się następcą prawnym inwestora i wchodzi w jego prawa i obowiązki. Błędne jest stanowisko, iż dopiero po skutecznym przeniesieniu pozwolenia na budowę w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1994 r. skarżącemu przysługiwałby status inwestora – wskazał organ. W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie G. właściwie wyliczył kwotę opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty (500zł), współczynnika kategorii obiektu (12,0) oraz współczynnika wielkości obiektu (1,0). Kwota kary wynosi 500złx 12x 1 x 10 = 60 000 zł. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł P.B . Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu nieważność z uwagi na naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. art. 156 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 57 ust. 1 i ust. 7 ustawy Prawo budowlane (zwane dalej: pr. bud.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy na podstawie art. 28 kpa w zw. z art. 57 ust. 7 pr. bud. kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinna zostać wymierzona inwestorowi, czyli stronie, na której ciążyła powinność zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, zaś w niniejszej sprawie kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego została wymierzona Skarżącemu, który z racji tego, że nigdy nie stał się inwestorem w przedmiotowej sprawie, nie był także uprawniony ani zobowiązany do zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: - obrazę następujących przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy tj art. 57 ust 1 i ust 7 pr. bud. poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż nabywca nieruchomości objęty jest dyspozycją art. 57 ust. 1 i ust. 7 pr. bud., podczas gdy z treści w/w przepisów wprost wynika, że przepis ten określa obowiązki wyłącznie inwestora, który powinien był zawiadomić właściwy organ o zakończeniu budowy, nie jest zaś skierowany do nabywcy nieruchomości; - obrazę następujących przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj art. 7, 77 § 1 i 80 kpa wskutek braku wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji materiału dowodowego i tym samym braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia przez organ, iż na Skarżącego przeszły obowiązki wynikające z decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy nie wykazano, że zaistniały przesłanki określone w treści art. 40 ust. 1 pr. bud. warunkujące przeniesienie z Inwestora na Nabywcę [...] uprawnień i obowiązków z decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji nie narusza prawa, a stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) tylko w takim zakresie jest możliwa jej sądowa kontrola. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art.59f ust. 1 Prawa budowlanego , z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do brzmienia art. 59f Prawa budowlanego powyższa kara stanowi iloczyn: stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. W związku z powyższym: k = 12,0 (współczynnik kategorii obiektu budowlanego) w = 1,0 (współczynnik wielkości obiektu budowlanego) s = 500zł x 10 ( stawka opłaty 500 zł podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego), co daje kwotę 60 000 zł. (12,0 x 1,0 x 500 zł x 10 = 60. 000 zł). Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia, zjawiska tzw. samowoli użytkowej czy w innych przypadkach samowoli budowlanej. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Stwierdzenie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, obliguje właściwy organ do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do tego rodzaju rozstrzygnięcia organ administracji publicznej jest zobligowany ustawowo i to wydaje się ,że jest dla skarżącego oczywiste. Art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje podmiotowo osoby winnej za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia mimo to oczywiste jest ,że adresatem postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu powinien być podmiot, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 581). Dla wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie nie ma znaczenia kwestia winy lub jej braku, lecz sam fakt zaistnienia zdarzenia, ponieważ jedyną przesłanką jej wymierzenia jest fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu. ustawodawca czyni adresatami tej regulacji wszystkich, którzy wybudowali obiekty budowlane i przystąpili do użytkowania bez wymaganego pozwolenia lub bez spełnienia określonych wymagań ustawowych. Art. 57 ust. 2 nie wskazuje wprost podmiotu, który jest adresatem postanowienia o wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie obiektu, jednakże należy przyjąć, że karę tę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu, z reguły inwestorowi (zob. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 564). W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, inwestorem obiektu stał się Skarżący z chwilą nabycia obiektu w dniu [...] maja 2006r. Skoro Skarżący nabył nieruchomość to mimo, ze nie przeniósł pozwolenia na budowę na podstawie art. 40 nie pozbawia go przymiotu strony w tym postępowaniu bowiem poprzez zakup nieruchomości i kontynuowanie rozpoczętej inwestycji nabywca stał się następcą prawnym inwestora i wszedł w jego prawa i obowiązki. Nadmienic należy, że w omawianej sprawie mamy do czynienia z obiektem, którego realizacja nie została zakończona o czym świadczą ustalenia nie tylko organu nadzoru budowlanego ale również Komendanta Straży Pożarnej czy Państwowej Inspekcji Pracy. Odnosząc się zatem do zarzutu Skarżącego, że organ dokonał błędnej wykładni art. 57 ust.7 Prawa budowlanego polegającej na przyjęciu, iż nabywca nieruchomości objęty jest dyspozycją tego przepisu w ocenie Sądu organ I i II instancji prawidłowo ustalili stronę postępowania a zarazem podmiot będący w dniu przeprowadzonej przez organ kontroli inwestorem realizowanego obiektu. W przypadku zatem stwierdzenie użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, wymierzenie kary określonej w art. 57 ust. 7 p.b. obowiązkowe jest w każdym przypadku, gdy na stronie ciążyła powinność dokonania zgłoszenia lub ubiegania się o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, a aktualny inwestor z naruszeniem swego obowiązku nie czyni tego i samowolnie przystępuje do użytkowania zrealizowanego obiektu. Organ nadzoru nie ma przy tym żadnych możliwości odstąpienia od wymierzenia takiej kary. Jest to bowiem, niezależna od stopnia zawinienia, kara administracyjna nakładana w każdym przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b.(patrz wyrok NSA z dnia 13 maja 2011r. II OSK 838/10). W ocenie Sądu przyjęta przez ustawodawcę metoda zapobiegania i likwidowania samowoli jest wprawdzie surowa i nacechowana automatyzmem, ale nie wykracza poza granice wyznaczone normami konstytucyjnymi. Kara grzywny nie pozbawia właściciela uprawnień do korzystania z obiektu ani nie wyklucza możliwości ubiegania się o pozwolenie na użytkowanie. Z przytoczonych wyżej względów należało uznać, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a przez to skarga na nie podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).