VII SA/Wa 861/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu zażalenia M. P. (dalej: "Skarżąca"), na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2018 r., poz. 570 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności "lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. C. oraz przynależnego do tego lokalu komórki lokatorskiej nr [...]". Z akt sprawy wynika, że 15 listopada 2021 r. do Prezydenta [...] wpłynął wniosek Skarżącej o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. C. oraz przynależnej do tego lokalu komórki nr [...]. Do zgłoszenia załączona została kopia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z [...] czerwca 2004 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem, z wyłączeniem części budynku, klubu fitness i basenu znajdujących się na parterze, na działce ew. nr [...] i [...] z obr. [...] przy ul. C. w W., zestawienie powierzchni lokali i pomieszczeń przynależnych, kopie rzutów z widocznym lokalem nr [...] i komórką [...]. Pismem z 22 listopada 2021 r. Prezydent [...] wezwał Skarżącą do wyjaśnienia czy ww. lokal powstał jako nowy lokal w ww. budynku w wyniku wydzielenia z innego lokalu lub części wspólnych budynku, czy jest to lokal istniejący w niezmienionej wielkości od 2004 r. W odpowiedzi na wezwanie Skarżąca w piśmie z 30 listopada 2021 r. podała, że lokal nr [...] istnieje w niezmienionej wielkości od 2004 r., co potwierdza zaświadczenie o samodzielności lokalu nr [...]z [...] lipca 2004 r. Prezydent [...] postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. orzekł o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. C. oraz przynależnej do tego lokalu komórki lokatorskiej nr [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji stwierdził, że nie jest dopuszczalne wydzielenie jako odrębnej własności pomieszczenia, które nie jest lokalem mieszkalnym lub lokalem użytkowym, a także wydzielenie lokalu w budynku, wybudowanym na podstawie pozwolenia wydanego po 1 stycznia 1995 r., który nie był przewidziany w udzielonym pozwoleniu na budowę i użytkowanie, a także, który naruszałby ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca przewidział jedynie wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego lub użytkowego (o innym przeznaczeniu niż mieszkalne). Przepis prawa nie wymaga wydawania zaświadczenia przy każdorazowej zmianie własności tego lokalu, a tym bardziej przy dokupieniu lub zbyciu komórki lokatorskiej (pomieszczenia przynależnego do danego mieszkania). Zmiany w przynależnych pomieszczeniach nie powodują większej, ani mniejszej samodzielności danego lokalu mieszkalnego. Przedmiotowy lokal mieszkalny stanowi nadal samodzielny lokal mieszkalny. Ponadto, z rejestrów i dokumentów posiadanych przez urząd nie wynika, aby przedmiotowa komórka została ostatecznie dokupiona przez Skarżącą. Stąd brak jest możliwości wydania zaświadczenia o tym fakcie na podstawie posiadanych dokumentów i prowadzonych rejestrów. Na powyższe postanowienie Skarżąca złożyła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżonym postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że wydawanie zaświadczeń o samodzielności lokali uregulowane jest przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U z 2015 r., poz. 1892 ze zm., dalej: "u.w.l."). Po przytoczeniu treści art. 2 u.w.l. stwierdził, że przepisy art. 2 pkt. 1a-2 dotyczą wyłącznie spełniania warunku samodzielności przez lokal mieszkalny. Dopiero art. 2 ust. 4 dotyczy pomieszczeń przynależnych do lokali, określają co to są pomieszczenia przynależne, jakie mogą mieć przeznaczenie i gdzie mogą być usytuowane. Z powyższego wynika, że zaświadczenie o samodzielności lokalu, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l., nie może określać jakie pomieszczenia są przynależne do lokalu. Taka interpretacja art. 2 ust. 3 u.w.l. znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.). Wskazując na treść § 20 ust. 1 pkt. 6 i 7 lit. a-c oraz § 34 ust. 2 rozporządzenia podał, że z przepisów rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika, że dla dokonania zmiany w ewidencji grantów i budynków polegającej na dopisaniu do danych lokalu mieszkalnego pomieszczeń do niego przynależnych, nie jest wymagane okazanie zaświadczenia starosty określającego jakie pomieszczenia są przynależne do lokalu. Wystarczy zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego wraz z dołączonymi do niego dokumentami opracowanymi zgodnie z zasadami określonymi w art. 2 ust. 5 i 6 u.w.l., tj. rzutami kondygnacji z zaznaczonymi pomieszczeniami, dołączonymi do wcześniej sporządzonego aktu ustanowienia odrębnej własności lokalu bądź sprzedaży pomieszczenia przynależnego. Odnosząc się do argumentacji Skarżącej, że żądane przez nią zaświadczenie jest jej niezbędne do ujawnienia nowej powierzchni lokalu wraz powierzchnią pomieszczeń do niego przynależnych w działach I-O i I-Sp księgi wieczystej prowadzonej dla tego lokalu, Kolegium stwierdziło, że temu twierdzeniu przeczy § 79 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 15 lutego 2016 r. w sprawie zakładania i prowadzenia ksiąg wieczystych w systemie teleinformatycznym (Dz.U. z 2016 r., poz. 312 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem lokal będący przedmiotem odrębnej własności oznacza się na podstawie aktu notarialnego lub orzeczenia sądu, a także wypisu z rejestru gruntów, wypisu z rejestru lokali lub wypisu z kartoteki lokali. W ocenie organu odwoławczego z zestawienia ww. przepisów wynika, że wpisów w dziale I-O i I-Sp ksiąg wieczystych prowadzonych dla lokali dokonuje się w oparciu o akt notarialny nabycia lokalu (tutaj pomieszczenia przynależnego) oraz wypisów z rejestru lokali lub kartoteki lokalu, a wpisów do rejestru lokali dokonuje się w oparciu o zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego wraz z załączonymi do aktu notarialnego planami budynku ukazującymi usytuowanie pomieszczeń przynależnych. Stąd wynika, że zaświadczenie o samodzielności lokalu wydane w oparciu o art. 2 ust. 3 u.w.l., nie musi określać jakie pomieszczenia przynależą do lokalu, aby można było dokonać odpowiednich wpisów w księdze wieczystej. Zatem interpretacja przepisów o własności lokali przedstawiona przez Prezydenta [...] w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowa. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów: prawa materialnego tj.: art. 2 ust. 2 u.w.l., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że dokupienie komórki lokatorskiej nie rodzi obowiązku wydania kolejnego zaświadczenia o samodzielności lokalu, art. 2 ust. 3 u.w.l., przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zaświadczenie o samodzielności lokalu nie musi określać jakie pomieszczenia przynależą do lokalu, aby można było dokonać odpowiednich wpisów w księdze wieczystej, art. 2 ust. 4 u.w.l., przez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem przez organ, że w przedmiotowej sprawie nie ma konieczności uzyskiwania nowego zaświadczenia o samodzielności lokalu mających wpływ na wynik sprawy przepisów postępowania, tj.: a) art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie drugiej instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie, a w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu skargi Skarżąca przedstawiła argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podnoszonych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana została ocena legalności postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. C. oraz przynależnego do tego lokalu komórki lokatorskiej nr [...]. Zgodnie z art. 217 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (§ 1). Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni (§ 3). Zaświadczenie wydaje się w formie dokumentu elektronicznego, opatrzonego kwalifikowanym podpisem elektronicznym, jeżeli zażąda tego osoba ubiegająca się o zaświadczenie (§ 4). Przepis art. 218 K.p.a. stanowi, że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (§ 1). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2). W myśl art. 219 K.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń ma charakter zbliżony do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego, przy czym Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie relacji miedzy tymi postępowaniami, w szczególności nie stanowi o odpowiednim stosowaniu przy wydawaniu zaświadczeń przepisów o postępowaniu jurysdykcyjnym. Niemniej jednak przyjmuje się, że takie odpowiednie stosowanie przepisów jest uzasadnione, a nawet niezbędne. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonanym przez organ administracji publicznej. Nie jest ono aktem stosowania prawa ani oświadczeniem woli – jest oświadczeniem wiedzy; nie rodzi dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych, zmienia jedynie jego sytuację faktyczną, gdyż może być np. środkiem dowodowym w postępowaniu administracyjnym zmierzającym do ukształtowania prawnej sfery jej adresata. Zaświadczenie nie tworzy, nie uchyla ani nie zmienia istniejących stosunków prawnych. Może być oceniane tylko w kategoriach prawdy lub fałszu (a nie wadliwości); nie ma waloru trwałości i nie tworzy stanu rei iudicatae (por. T. Woś, w: T. Woś (red.) Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 84-85). Zaświadczenie, do którego odnosi się zaskarżone postanowienie, jest przedmiotem regulacji szczegółowej zawartej w ustawie z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Niewątpliwie postępowanie prowadzone z wniosku podmiotu zainteresowanego uzyskaniem potwierdzenia samodzielności lokalu ma charakter administracyjny, do którego mają zastosowanie powołane wyżej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże mimo, iż zaświadczenie wydane przez starostę polega na "urzędowym potwierdzeniu określonych faktów"- odmiennie, niż wynika to z art. 218 § K.p.a. - opiera się najczęściej na określeniu stanu samodzielności lokalu nie na podstawie materiałów znajdujących się w wyłącznym posiadaniu organu, lecz również na podstawie dokumentacji przedstawionej przez ubiegającego się o wydanie zaświadczenia (por. uzasadnienie uchwały NSA z 27 lipca 2009 r., I OPS 2/09). Zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l., ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Przepis art. 2 ust 1b stanowi, iż przepisu ust. 1a nie stosuje się do budynków istniejących przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed tą datą. Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne (ust. 2 art. 2 u.w.l.). Natomiast wedle art. 2 ust 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 1a-2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi" (art. 2 ust. 4 u.w.l.). Stosownie do treści art. 2 ust. 5 u.w.l. lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. W razie braku dokumentacji technicznej budynku, zaznaczeń, o których mowa w ust. 5, dokonuje się, zgodnie z wymogami przepisów prawa budowlanego, na koszt dotychczasowego właściciela nieruchomości, o ile strony umowy o ustanowienie odrębnej własności lokalu nie postanowiły inaczej (art. 2 ust. 6 u.w.l.). W ocenie Sądu błędnie w niniejszej sprawie organ w zaskarżonym postanowieniu uznał, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l., nie może określać jakie pomieszczenia są przynależne do lokalu. Wprawdzie, jak słusznie organ wskazał, art. 2 ust. 3 u.w.l. odnosi się do danych, o których mowa w art. 2 ust. 1a-2, jednakże nie można pominąć okoliczności, że pomieszczenia przynależne stanowią część składową lokalu mieszkalnego, co wynika wprost z treści wyżej powołanego art. 2 ust. 4 u.w.l. Wpływa zatem na całkowitą powierzchnię lokalu mieszkalnego. Dlatego też, jeżeli pomieszczenie przynależne jest – pod względem prawnym - częścią składową lokalu mieszkalnego, należy je uwzględnić w wydawanym zaświadczeniu o odrębności tego lokalu. Tym bardziej, iż w świetle art. 3 ust. 3 u.w.l. udział właściciela lokalu wyodrębnionego w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi. Tym samym skoro przeniesienie własności pomieszczenia przynależnego łączy się z przeniesieniem udziału w nieruchomości wspólnej, to powierzchnia pomieszczenia przynależnego jako elementu samodzielnego wyodrębnionego lokalu ma wpływ na wysokość, związanego z własnością lokalu, udziału w nieruchomości wspólnej. Zmiany w zakresie wysokości udziałów związanych z lokalami objętymi transakcją zbycia części nieruchomości lokalowej w postaci pomieszczenia przynależnego, w ramach tej samej wspólnoty mieszkaniowej, winny natomiast znaleźć odzwierciedlenie we wpisach w księgach wieczystych prowadzonych dla dzielonej w taki sposób nieruchomości lokalowej, a także nieruchomości lokalowej, którą powiększa ta część oraz w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wspólnej. W konsekwencji, stwierdzić należy, że jeśli pomieszczenie przynależne stanowi prawnie część składową lokalu mieszkalnego, w efekcie czego ma wpływ na wysokość, związanego z własnością lokalu, udziału w nieruchomości wspólnej (co powinno być uwzględnione w księdze wieczystej dla wyodrębnionego lokalu mieszkalnego jak i w księdze wieczystej prowadzonej dla całej nieruchomości wspólnej), to w przypadku zmiany przynależności do lokalu osoba uprawniona może zwrócić się do właściwego organu o wydanie zaświadczenia o odrębności lokalu wraz ze wskazaniem przynależnego do niego pomieszczenia. Na marginesie wskazać należy, że stanowisko organu iż zaświadczenie o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l., nie może określać jakie pomieszczenia są przynależne do lokalu, jest o tyle niezrozumiałe, iż w toku postępowania Skarżąca przedstawiła zaświadczenie z którego wynika, że Prezydent [...] wydawał już wcześniej zaświadczenie o odrębności lokalu wraz ze wskazaniem komórki lokatorskiej do niego przynależnej. Mając powyższe rozważania na względzie uznać należy, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów ustawy o własności lokali, a w konsekwencji bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozstrzyganiu sprawy będzie wzięcie pod uwagę ww. stanowiska Sądu i ustalenie, czy materiały znajdujące się w posiadaniu organu, jak również dokumentacja przedstawiona przez Skarżącą pozwalają na wydanie zaświadczenia o żądanej przez nią treści, a w razie konieczności, przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Dopiero po uznaniu, że posiadane przez organ dane, jak i przedstawione przez Skarżącą dokumenty nie pozwalają na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, będzie miał on podstawę do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800). Na koszty te składają się uiszczony wpis od skargi w wysokości 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.