VII SA/Wa 862/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi R. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Sygnatura akt VII SA/Wa 862/14 UZASADNIENIE Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R. S., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., Nr [...], odmawiające wszczęcia na wniosek R. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., znak: [...]. udzielającej R. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...] nr [...] gm. [...] (obecnie [...], ul. [...] działka nr ew. [...]). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne prawne: Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek R. S. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., udzielającej R. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w [...] nr [...] gm. [...] (obecnie [...], ul. [...] działka nr ew. [...]). Na powyższe postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] maja 2013 r. R. S. złożyła zażalenie. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia oraz przeanalizowaniu akt sprawy organ zażaleniowy przypomniał treść art. 157 § 2 i 61a k.p.a. i wskazał, że z treści tych unormowań wynika, że przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest możliwe tylko w przypadku, gdy wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych i podmiotowych. Wszczęcie postępowania nieważnościowego na wniosek osoby nie będącej stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jednocześnie organ przywołał treść art. 3 pkt 20, w którym zawarta jest definicja obszaru oddziaływania obiektu i wskazał, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Jednocześnie, powołując się na stanowisko zawarte w orzecznictwie sadów administracyjnych organ administracji przypomniał, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno zatem w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r., właścicielką działki nr ew. [...] (jak również adresatem ww. decyzji o pozwoleniu na budowę) była R. S. Obecnie właścicielem działki inwestycyjnej jest D. J., który nabył przedmiotową nieruchomość na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] marca 2005 r. Z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem, obowiązkiem organu jest na nowo ustalić krąg jego stron. Jakkolwiek R. S. była adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak z akt sprawy wynika, że obecnie nie przysługuje jej żaden tytuł prawny do działki nr ew. [...], jak również wzniesionego na ww. działce budynku mieszkalnego. Zgodnie natomiast z ustalonym orzecznictwem, interes prawny musi być aktualny. Ocena interesu prawnego następuje bowiem na dzień złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i orzekanie przez właściwy w sprawie organ. Zatem organ orzeka w tym zakresie w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny. Tym samym w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego R. S. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. Należy przy tym zaznaczyć, że również sama skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z orzecznictwem sądowo- administracyjnym, to na podmiocie żądającym podjęcia postępowania nieważnościowego spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zaś organ właściwy w sprawie jest zobowiązany do podjęcia odpowiednich czynności kontrolnych. Odnosząc się do zarzutu zażalenia, dotyczącego posiadania przez R. S. interesu prawnego z uwagi na fakt, że cyt. "(...) nie wszystkie prawa i obowiązki związane ze zbytą nieruchomością przeszły na nabywcę (roszczenia dot. tej nieruchomości)", organ odwoławczy wskazał, że roszczenie odszkodowawcze służy osobie, która poniosła rzeczywistą szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Tym samym fakt, że Skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nie przesądza o braku legitymacji procesowej w postępowaniu odszkodowawczym przed sądem cywilnym. Tym samym powyższy zarzut nie może wywołać zamierzonego rezultatu. Jednocześnie należy wyjaśnić, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty zażalenia, pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie, bowiem jego przedmiotem jest ocena istnienia indywidualnego interesu prawnego wnioskodawcy. R. S. wniosła skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła: 1. naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do nie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozpoznanie sprawy z naruszeniem słusznego interesu strony, 2. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; 3. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione ustawowe przesłanki jego zastosowania i w konsekwencji utrzymanie w mocy postanowienia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania z wniosku R. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. nr [...] w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę; 4. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne niezastosowanie w sytuacji, gdy przy dokonaniu prawidłowej oceny wydanego w sprawie postanowienia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r., organ II instancji powinien uchylić ww. postanowienie; 5. naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane (dalej u.p.b.) poprzez jego błędne zastosowanie przy dokonywaniu oceny przymiotu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, co skutkowało błędnym niezastosowaniem art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowania albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tym stanie rzeczy wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia wraz z poprzedzającym go postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz o zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej R. S. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazała, że skarżąca posiada interes prawny w stwierdzeniu nieważności decyzji, albowiem była stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, tym samym postępowanie poprzedzające wydanie przedmiotowej decyzji, jak i sama decyzja odnoszą się do praw i obowiązków skarżącej. Natomiast zbycie zabudowanej nieruchomości w 2005 r. na rzecz D. J. nie skutkowało przeniesieniem wszystkich praw i obowiązków związanych z nieruchomością, np. roszczeń odszkodowawczych dotyczących nieruchomości. Organy obu instancji całkowicie pominęły fakt, iż w przypadku stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, stronom, w tym również R. S., przysługiwać będzie roszczenie o naprawie szkody wyrządzonej jej wydaniem. Wydanie zaskarżonego postanowienia skutkuje pozbawieniem skarżącej możliwości wystąpienia z żądaniem naprawienia ww. szkody. Istotne jest również to, że szkoda spowodowana wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa powstała w całym okresie od dnia wydania do chwili obecnej, a nie jedynie po zbyciu przez skarżącą przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podniosła także, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustosunkował się do zagadnień podmiotowych podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu. W sytuacji, gdy na etapie oceny wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, istnieją wątpliwości co do przyczyn podmiotowych rozstrzygnięcia, wówczas organ nie może wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, a powinien wszcząć postępowanie administracyjne i dopiero w jego przeprowadzania dokonać wykładni, czy wnioskodawca ma przymiot strony w konkretnym postępowaniu. W przypadku ustalenia wyniku negatywnego, organ będzie mógł zakończyć postępowanie poprzez jego umorzenie. Jeżeli z podania osoby, która domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, wynika, że jest ona przekonana, iż ma w tym własny interes prawny i występuje w celu ochrony tego właśnie interesu, nie można wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego. Niezależnie od powyższego, zarówno Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jak i Wojewoda [...] całkowicie pominęli ugruntowaną linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą co do zasady stroną postępowania o stwierdzenie nieważności zawsze będzie co najmniej strona postępowania o wydanie decyzji, która ma podlegać unieważnieniu: Skarżąca zwróciła uwagę, że organ administracyjny błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie oceny przymiotu strony należy dokonać z uwzględnieniem treści art. 28 ust. 2 u. p.b. zamiast art. 28 k.p.a. bowiem organy omyłkowo uznały, że skoro przepis art. 28 ust. 2 u.p.b. stanowi lex specialis względem art. 28 k.p.a., to zarówno w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w sprawie wszczętej w trybie nadzwyczajnym, krąg podmiotów uznawanych za stronę powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 .p.b. Powyższe pozostaje w oczywistej sprzeczności z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwem sądów administracyjnych, "w sytuacji, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana przed dniem [...] lipca 2003 r., to niewątpliwe jest, że stronami w postępowaniu zwyczajnym były podmioty, które odpowiadały wymogom określonym wart. 28 k.p.a. Tym samym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji również powinno uwzględniać powyższą regulację przy określeniu przymiotu strony poszczególnych podmiotów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieni zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Zaskarżonym rozstrzygnięciem, działając w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., organ odmówił R. S. wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w [...] z dnia [...] czerwca 1986 r. w przedmiocie udzielenie ww. pozwolenia na budowę uznając, iż ww. nie posiada przymiotu strony. O ile rację ma skarżąca, iż w okolicznościach niniejszej sprawy organ administracji interesu prawnego uzasadniającego skuteczne złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji winien poszukiwać w art. 28 k.p.a., a nie 28 ust. 2 Prawa budowlanego, skoro decyzja objęta wnioskiem wydana była pod rządami przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, które nie zawierały uregulowań szczególnych odnoszących się do ustalenia zakresu stron, o tyle nie można przyznać racji skarżącej, iż taki przymiot, oceniany w oparciu o art. 28 k.p.a., posiadała. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednocześnie w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, iż pojęcie interesu prawnego może być rozumiane wyłącznie jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny. Od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak m.in. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 lutego 2014 r. w sprawie VI SA/Wa 2525/13, LEX nr 1435883). W ustalonym niewadliwie przez organ administracji stanie faktycznym nie może budzić wątpliwości, że skarżąca nie jest uprawniona do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1986 r. udzielającej jej pozwolenia na budowę. Nie jest sporne, iż w chwili złożenia wniosku (ani orzekania przez organy) nie posiadała ona żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowany jest obiekt budowlany objęty przedmiotowym pozwoleniem. Co więcej: obiekt ten jest zrealizowany i nie toczy się żadne postępowanie przed organami architektoniczno – budowlanymi ani nadzoru budowlanego, które mogłoby zakończyć się nałożeniem na skarżącą jakichkolwiek obowiązków np. wynikających z art. 50-51 ustawy - Prawo budowlane. Tym samym nie można stwierdzić ażeby skarżąca posiadała prawo do żądania weryfikacji decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę w postępowaniu nieważnościowym. Nie może zmienić tego stanowiska fakt, że R. S. jest adresatką decyzji o pozwoleniu na budowę oraz że sprzedaż nieruchomości nie pociągała za sobą przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na nowego właściciela w oparciu o art. 40 ustawy - Prawo budowlane. W doktrynie utrwalił się wszak pogląd, który w pełni akceptuje Sąd w niniejszej sprawie, iż przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie tego ostatniego przepisu jest dopuszczalne tylko w trakcie realizacji inwestycji budowlanej. Nie można więc przenieść pozwolenia na budowę, gdy roboty budowlane zostały zarówno prawnie, jak i faktycznie zakończone. Oddanie inwestycji budowlanej do użytkowania powoduje, że pozwolenie budowlane zostaje skonsumowane, zatem wydawanie w takiej sytuacji decyzji przenoszącej byłoby bezcelowe. A zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, przeniesienie własności zabudowanej w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1986 r. nieruchomości spowodowało utratę po jej stronie aktualnego interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że z chwilą nabycia tej nieruchomości wszelkie ewentualne obowiązki z nią związane, w tym również wynikające z prawa budowlanego przeszły na nabywcę – D. J. Nie ma także racji skarżąca, że organ przy ustalaniu interesu prawnego pominął fakt, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji stronom w tym również skarżącej przysługiwać będzie prawo żądania odszkodowania. Nie może ujść uwadze, że odpowiedzialność odszkodowawcza organów administracji za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji dotkniętej wadą nieważności nie jest abstrakcyjna. Podmiot, który domaga się takiego odszkodowania musi bowiem wykazać po pierwsze, że szkoda taka, w określonej wysokości powstała, po drugie że istnieje związek przyczynowy pomiędzy stwierdzeniem nieważności decyzji a tą szkodą. Stwierdzenie nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę prowadzić powinno do wszczęcia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego. Wszelkie obowiązki określone w ustawie - Prawo budowlane winny być wówczas nakładane na podmioty wymienione w art. 52 tej ustawy i to one, ewentualnie, poniosą szkodę wynikającą z konieczności doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skoro skarżąca na datę składania wniosku nie należała do kręgu tych podmiotów i nie wykazała takiego interesu prawnego nie można zarzucić organom administracji wadliwego zastosowania art. 61 a § 1 k.p.a. Natomiast ewentualne roszczenia regresowe również winny być oceniane w postępowaniu, dla którego dochodzenia właściwy jest sąd powszechny. Nietrafny jest także zarzut skarżącej, iż obowiązkiem organów administracji w niniejszej sprawie było wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności, a następnie w przypadku negatywnej weryfikacji interesu prawnego R. S. jego umorzenie. Rację ma wprawdzie skarżąca, iż - co do zasady - jeżeli istnieją wątpliwości, co do przyczyn podmiotowych rozstrzygnięcia, to organ nie może wydać decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, a powinien wszcząć postępowanie administracyjne i dopiero w jego przeprowadzaniu dokonać wykładni, czy wnioskodawca ma przymiot strony w konkretnym postępowaniu i ewentualnie zakończyć go poprzez jego umorzenie. Uszło jednak uwadze skarżącej, iż takie postępowanie jest prawidłowe jedynie w sytuacji, gdy zbadanie przymiotu strony wnioskodawcy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Tymczasem w okolicznościach niniejszej sprawy przyznanie tego przymiotu uzależnione było li tylko od wykładni art. 28 k.p.a. Taka ocena może, a nawet powinna, być dokonana przed wszczęciem postępowania i znaleźć wyraz w ewentualnym orzeczeniu w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Nie można także skutecznie zarzucić organom, administracji wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem podstawowych zasad postępowania wymienionych w art. 7, 77 § 1 oraz 8 k.p.a. Skarżąca nie kwestionowała dokonanych przez organy ustaleń faktycznych co do tego, że obecnie nie przysługują jej żadne prawa do nieruchomości, a zatem jej zarzut nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy jest całkowicie chybiony. Jedynie na marginesie wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. może być skierowany jedynie do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Skoro organy odmówiły wszczęcia postępowania, to nie prowadziły postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji nie mogły naruszyć przepisów jak wyżej. Z tych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a biorąc dodatkowo pod uwagę, że nie dostrzeżono takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.