VII SA/Wa 864/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2016 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku kotłowni skargę oddala I. Stan sprawy (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) marca 2015 r. nr (...) po rozpatrzeniu odwołania (...) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...) z dnia (...) września 2014 r. nr (...) nakazującej (...) rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku kotłowni o wymiarach ok. 6,51 m x 4,13 m położonego na nieruchomości przy ul. (...)- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia (...) czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) - dalej "kpa", oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – dalej (...)WINB", podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu (...) lutego 2012 r. i w dniu (...) marca 2012 r. na nieruchomości położonej przy (...) ustalono m.in., że na działce zlokalizowany jest budynek kotłowni o wymiarach ok. 6,51 m x 4,13 m. Zgodnie z oświadczeniem (...) - Prezesa Klubu, obiekt ten powstał w latach 1997-2006. W trakcie kontroli nie przedstawiono zezwolenia właściwego organu na budowę przedmiotowego obiektu. Pismem z dnia (...) kwietnia 2012 r. organ powiatowy zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie tego budynku hotelowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...)– dalej "PINB", postanowieniem z dnia (...) września 2012 r., nr (...) wstrzymał prowadzone roboty oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu, a w związku z ich przedłożeniem – decyzją z dnia (...) czerwca 2014r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł za samowolną budowę ww. obiektu. Następnie po, nieprzedłożeniu wymaganej opłaty, organ powiatowy decyzją z dnia (...) września 2014 r., nr (...) nakazał (...) jego rozbiórkę. Odwołanie wniosło (...). W uzasadnieniu decyzji (...)WINB stwierdził, że w jego ocenie decyzja PINB z dnia (...) września 2014 r. nr (...)nie narusza przepisów prawa, w tym art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego. Zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego zastosował w niniejszej sprawie właściwy tryb postępowania, bowiem w świetle obowiązującego prawa, tj. art. 29 i 30 Prawa budowlanego, budowa obiektu kotłowni (bez względu na jej powierzchnię zabudowy) nie mieści się w skonkretyzowanych przypadkach zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym, wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. (...)WINB wskazał, że z uwagi na przewidzianą przepisami Prawa budowlanego możliwość legalizacji samowoli budowlanej, organ pierwszej instancji dokonał analizy możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, i postanowieniem dowodowym z dnia (...) września 2012 r. nr (...) zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji budowlanej, a następnie postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...) ustalił opłatę legalizacyjną za samowolne wybudowanie ww. obiektu. Po niespełnieniu tego obowiązku przez (...), organ pierwszej instancji wydał, zgodnie z ust. 1 tego przepisu, nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu. (...)WINB podkreślił, że zalegalizowanie samowoli budowlanej w sytuacji, gdy inwestor nie uiścił opłaty legalizacyjnej oznacza dla organu nadzoru budowalnego obligatoryjne wydanie nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego (art. 49 ust. 3). Z ustaleń organu dokonanych na podstawie akt sprawy wynika, iż postanowienie z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...), którym organ ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej, zostało skutecznie doręczone zobowiązanemu w dniu (...) czerwca 2014 r. W związku z tym, zdaniem organu, inwestor miał świadomość konieczności uiszczenia opłaty legalizacyjnej, zwłaszcza że postanowieniem tym pouczono (...), że nieuiszczenie opłaty skutkować będzie rozbiórką obiektu. Ponadto pomimo, że termin na wypełnienie obowiązku o którym mowa w art. 49 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, został faktycznie znacznie wydłużony, gdyż decyzję rozbiórkową organ I instancji wydał dopiero w dniu (...) września 2014 r., czyli po 4 miesiącach od daty, kiedy minął 7 dniowy termin na uiszczenie opłaty legalizacyjnej, opłata nie została uiszczona. Organ podkreślił również, że organ powiatowy nałożył obowiązek rozbiórki na właściwy podmiot, bowiem ze statutu (...) wynika, iż Klub posiada osobowość prawną. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie również w przepisach Prawa o stowarzyszeniach - art. 17 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego. Z kolei dla (...) prowadzony jest KRS pod nr (...). Odnosząc się do argumentów odwołania organ podkreślił, iż przesłanką do zalegalizowania przedmiotowego obiektu - w postępowaniu z zakresu nadzoru budowlanego - nie jest charakter prowadzonej przez (...) działalności w zakresie szkolenia i edukacji młodzieży. Jedyną możliwością zalegalizowania samowoli budowlanej było przedłożenie określonych postanowieniem nr (...) z dnia (...) września 2012 r. dokumentów, a następnie uiszczenie opłaty legalizacyjnej. W przypadku niewykonania chociażby jednego z tych obowiązków, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany przepisami prawa do nakazania rozbiórki obiektu. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości. II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowisko organu Skargę na decyzję (...)WINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło (...) zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego o istotnym wpływie na wynik postępowania, tj.: 1) art. 7, 77 i 107 § 3 kpa poprzez brak wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy w postaci nie ustalenia przez organ, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania stanowi wraz z innymi obiektami zrealizowanymi na nieruchomości przy ul. (...) integralną całość stadionu piłkarskiego co oznacza, iż brak było podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych dla każdego z obiektów lecz organy powinny prowadzić jedno postępowanie administracyjne dla obiektów stanowiących integralną całość stadionu piłkarskiego, jak również poprzez brak uwzględniania, iż niezłożenie dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania wynikało z uzgodnień skarżącego dokonanych z pracownikami organu pierwszej instancji, które to ustalenia nie zostały następnie dotrzymane przez organ; 2) art. 6 kpa poprzez dokonanie przez organ czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady praworządności oraz zasady działania w słusznym interesie obywateli, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania; 3) art. 8 kpa poprzez dokonanie czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady zaufania, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania; 4) art. 9 kpa poprzez dokonanie czynności sprzecznych z ustaleniami dokonanymi w toku postępowania z przedstawicielami skarżącego, co stanowi naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, wynikiem czego był brak złożenia przez skarżącego dokumentacji niezbędnej do legalizacji budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania – - wniosło o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej PINB i o zasądzenie na kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę (...)WINB wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach. Zgodnie z art. 145 § 1 ppsa, wyeliminowanie przez sąd z porządku prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić w razie stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a-c), a także wówczas, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (pkt 2) lub też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub w innych przepisach. W razie jednak nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, na mocy art. 151 ppsa. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpatrywanej sprawie była decyzja (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...), mocą której organ ten – na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 - nakazał rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu – budynku kotłowni. W sprawie nie było kwestionowane to, że obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej pod rządem ustawy prawo budowlane z 1994 r. W świetle art. 29 i 30 tej ustawy, budowa obiektu kotłowni, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wybudowanie takiego obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę determinuje konieczność zastosowania dyspozycji art. 48 ww. ustawy. Prawidłowo zatem w okolicznościach niniejszej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...)zastosował tryb przewidziany w ww. przepisie. Likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane przewiduje tryb zalegalizowania budynku wybudowanego bez stosownego pozwolenia na budowę, po spełnieniu określonych warunków. Z treści ust. 2 ww. art. 48 wynika, że aby zalegalizować obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę należy ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym celu nakłada się obowiązek przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 (projekt budowlany zamienny). W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) postanowieniem z dnia (...) września 2012 r. nr (...) nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia określonych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego obiektu. Strona wskazane w postanowieniu dokumenty przedłożyła. Po spełnieniu tych warunków następuje kolejny etap postępowania legalizacyjnego – ustalenie opłaty legalizacyjnej. W niniejszej sprawie po przedłożeniu przez inwestora dokumentów, organ pierwszej instancji postanowieniem nr (...) z dnia (...) czerwca 2014 r. ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Tego postanowienia strona nie zaskarżyła, zaakceptowała zatem wszczętą procedurę legalizacji obiektu. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest jednym z koniecznych wymogów zalegalizowania budowy, jednakże w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1, a więc decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części. Dodać również należy, że decyzja, o której mowa, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu, w tym nie uiścił opłaty legalizacyjnej, wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r. IV SA 69/97, LEX nr 46680). Uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wykonanego obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie może wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2009 r. II OSK 867/08). Przy czym pamiętać należy, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, lecz pewnym przywilejem - sposobem sanowania samowoli budowlanej. Nie korzystając z przywileju tego i nie uiszczając opłaty inwestor musi jednak liczyć się z tym, iż w takim przypadku właściwy organ na podstawie art. 49 ust. 3 i 48 ust. 1 ustawy zobligowany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę wybudowanej bez pozwolenia budowlanego części obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 17 lipca 2008 r. II OSK 842/07). W niniejszej sprawie, tak jak to wyżej wskazano, organy administracji wdrożyły procedurę legalizacyjną. Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki, co stanowiło podstawę do uruchomienia kolejnego etapu legalizacji, tj. ustalenia opłaty legalizacyjnej. Nie doszło jednak do uiszczenia opłaty. Tymczasem, w razie braku uiszczenia opłaty legalizacyjnej, organ nie ma podstaw prawnych do innego rozstrzygnięcia jak tylko wydania decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę obiektu, co jednoznacznie wynika z przepisów - art. 49 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1ustawy Prawo budowlane Odnosząc się do argumentów skargi należy podkreślić - dla oceny konieczności wydania niniejszej decyzji rozbiórkowej jedyną przesłanką było ustalenie, że strona nie uiściła określonej opłaty legalizacyjnej. Tym samym bez znaczenia były, podnoszone w skardze okoliczności związanej z obiektem działalności i jej społeczna charakter. Zarzut dotyczący wadliwego prowadzenia przez organy odrębnych postępowań administracyjnych w zakresie poszczególnych obiektów budowlanych jest nieuzasadniony. Nie ma podstaw do traktowania poszczególnych obiektów budowlanych jako jednej inwestycji, której dotyczyć powinno jedno postępowanie i jedno rozstrzygnięcie i tylko z tej przyczyny, że są powiązane służebną funkcją z boiskiem sportowym. Ponadto, zarzut ten jest bezprzedmiotowy na tym etapie postępowania. Strona nie zaskarżyła postanowienia określającego opłatę legalizacyjną. Dla wydania decyzji rozbiórkowej, na tym etapie postępowania, jedyną istotną okolicznością jak wskazano powyżej było już tylko to, że opłata legalizacyjna nie została wniesiona. Zdaniem Sądu, nie są uzasadnione również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia w toku niniejszego postepowania administracyjnego zasad procesowych opisanych w art. 7, 6, 8, 9 oraz 107 § 3 kpa. W tym kontekście strona nie może skutecznie powoływać się na "ustalenia" prowadzone w toku postępowania z przedstawicielami organu pierwszej instancji. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że zaskarżana i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ppsa - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).