VII SA/Wa 865/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek (spr), , Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi M. i T. T. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r., nr 99, poz. 665) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku M. i T. T. w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego o konstrukcji murowano - drewnianej parterowego krytego blachodachówką zlokalizowanego na działce nr ew. [...] położonego przy ul. [...] w G., wybudowanego w 1950 r. oraz remontowanego w 1992 r. - odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, powołując się na przepis art. 3 ust. 1 cyt. ustawy z 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane wskazał, iż warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest zakończenie budowy obiektu budowlanego po 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. Kolejnym warunkiem, zgodnie z tym przepisem, jest brak wszczęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego przed dniem 11 lipca 2003 r. postępowania administracyjnego w sprawie samowolnie wybudowanego obiektu, o którym mowa we wniosku. W niniejszej zaś sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] października 2006 r., nr [...] orzekł o rozbiórce omawianego budynku, organ zaś odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy, skutkiem czego M. i T. T. zaskarżyli decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Podsumowując organ wskazał więc, że nie było podstaw do udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i T. T. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw - odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie parterowego budynku gospodarczego konstrukcji murowano -drewnianej zlokalizowanego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w G. Organ drugiej instancji uzasadniając swoją decyzję wskazał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji jest prawidłowe, jednak oparte na niewłaściwej podstawie prawnej. W ocenie organu odwoławczego przepisy art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw oraz art. 104 k.p.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do wydania rozstrzygnięcia w formie decyzji. Art. 104 k.p.a. stanowi bowiem jedynie o sposobie załatwienia sprawy, natomiast art. 3 ust. 1 i ust. 4 cyt. ustawy dotyczy procedury legalizacyjnej obiektu budowlanego stanowiącego samowolę budowlaną prowadzoną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego w decyzji organu I instancji zabrakło podstawy prawnej, w oparciu o którą organ może udzielić lub odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, tj. art. 59 Prawa budowlanego. Podsumowując organ II instancji powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1049/07, w sprawie ze skargi małżonków T., w którym Sąd podtrzymał stanowisko organów I i II instancji, orzekając, że inwestorzy M. i T. T. niewątpliwie dokonali odbudowy spornego budynku, a nie jak twierdzą - remontu i w konsekwencji, oddalając skargę, podtrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu II instancji w sprawie rozbiórki spornego budynku. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. i T. T. Skarżący podnieśli, iż organ stopnia powiatowego nie zebrał pełnego materiału dowodowego na okoliczność czasu wybudowania spornego budynku. Zamiast dokonać przesłuchań świadków, arbitralnie stwierdził, że budynek wybudowany był w 1950 r. i wyremontowany w 1992 r. Organ nie ustalił zatem w pełni stanu faktycznego sprawy, nie zebrał i nie ocenił istotnych dowodów w sprawie. W ocenie skarżących organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do argumentów podnoszonych w odwołaniu, nie omówił także już zebranego materiału dowodowego, co wskazuje na wadliwość tak wydanej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazali, że obowiązkiem organów jest rzeczowe i profesjonalne ustosunkowanie się do zarzutów strony. Jeżeli zaś organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony powoduje to, że decyzja taka jest niezgodna z przepisami prawa materialnego, a nadto nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy ocena materiału dowodowego była prawidłowa według kryteriów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenie materialnoprawnego przepisu, nie zastosowanego wcześniej przez organ I instancji. Wprowadzenie przepisu art. 59 Prawa budowlanego dopiero na etapie postępowania odwoławczego modyfikuje sprawę i nadaje jej nowy kształt, nieznany w postępowaniu przed organem stopnia powiatowego. Biorąc pod uwagę powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 3 ww. ustawy do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r., i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 r. przepisów art. 48-49b ustawy Prawo budowlane. Właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany dołączyć do wniosku o pozwolenie na użytkowanie inwentaryzację powykonawczą obiektu budowlanego, sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i ekspertyzę techniczną, potwierdzającą przydatność obiektu do użytkowania oraz oświadczenia, o których mowa w art. 57 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Na mocy ust. 4 ww. art. 3 jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, nie narusza: przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania - właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje, z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Ponadto jeżeli obiekt budowlany, o którym mowa w ust. 1, narusza przepisy lub ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, nakłada obowiązek usunięcia tych naruszeń w wyznaczonym terminie. W razie niewykonania obowiązku w terminie, organ ten nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części (art. 3 ust. 5 ww. ustawy). W tym miejscu podkreślenia wymaga fakt czasowego ograniczenia możliwości uzyskania pozwolenia na użytkowanie samowoli budowlanej do dnia 1 stycznia 2008 r, gdyż do tego dnia nie stosuje się przepisów art. 48 - 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. To czy postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego zostanie zakończone do dnia 1 stycznia 2008 r. w znacznym stopniu zależy od przypadkowych uwarunkowań. Już sama realizacja nadrzędnej zasady postępowania administracyjnego, a więc określonej w art. 7 k.p.a. zasady praworządności mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której postępowanie administracyjne nie zakończyłoby się do dnia 1 stycznia 2008 r. W konsekwencji zróżnicowanie sytuacji osób, co do których postępowanie zostało wszczęte i zakończone w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r. od osób, co do których jedynie je wszczęto przed dniem 1 stycznia 2008 r. musiałoby zostać ocenione jako sprzeczne z postanowieniami Konstytucji RP. W ocenie Sądu wykładnia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r, zgodnie z którą przepisów art. 48 - 49b ustawy Prawo budowlane nie stosuje się w przypadku postępowań, które zostały wszczęte przed dniem 1 stycznia 2008 r. może zostać oceniona jako poprawna, służy bowiem zapewnieniu realizacji zasady pewności prawa. Zdaniem Sądu, w świetle powyższej argumentacji wypełnienie przesłanek określonych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r., a więc ukończenia budowy po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. oraz brak wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji budynku przed dniem 11 lipca 2003 r., w przypadku złożenia wniosku, o którym mowa w ust 3 powyższego artykułu, w okresie pomiędzy 20 czerwca 2007 r. a 31 grudnia 2007 r., skutkować musi prowadzeniem postępowania administracyjnego z wyłączeniem art. 48 - 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie, zgodnie z dyspozycją ww. przepisu art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, ustalenia wymaga to kiedy powstał budynek. Powyższe przepisy mają zastosowanie wyłącznie do obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. Ponadto ustalenia wymaga, to czy przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte w związku z tym budynkiem postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Dopiero te ustalenia mogą pozwolić na kontynuowanie badania kolejnych okoliczności sprawy, w szczególności tego czy obiekt nie narusza: przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie przedmiotowego budynku toczyło się już wcześniej postępowanie, które zakończyło się decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego z dnia [...] października 2006 r, Nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku, w związku z nie wykonaniem nałożonych obowiązków umożliwiających legalizację budynku. Skarga na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1049/07. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. oddalił skargę kasacyjna M. i T. T. od ww. wyroku sądu I instancji. W efekcie w obrocie prawnym w stosunku do przedmiotowego budynku funkcjonuje ostateczna ale i po wyrokach sądowych prawomocna decyzja nakazująca rozbiórkę. Z uwagi na powyższe Sąd rozpoznający niniejszą sprawę jest związany ustaleniami dokonanymi we wcześniejszym postępowaniu, zakończonym dwoma orzeczeniami sądu administracyjnego. Tak więc inwestorzy niewątpliwie dokonali odbudowy spornego budynku, a nie, jak twierdzą - remontu. Stara stodoła skarżących została częściowo rozebrana i w miejscu starego budynku powstał zupełnie nowy budynek, powiększony w stronę granicy z działką nr [...] - o 3,30 m i z działką nr [...] - o 6,00 m. Zakres dokonanych robót budowlanych jednoznacznie wskazuje, że nie ma mowy o przeprowadzeniu przez inwestorów remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, bowiem prace te nie służyły wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego - zostały zwiększone gabaryty spornego budynku gospodarczo-garażowego, dlatego też należało uznać, że inwestor dokonał nie remontu lecz budowy. Ponadto w 2002 r. inwestorzy rozpoczęli wewnątrz starej drewnianej stodoły budowę ścian z pustaka siporeks gr. 24 cm. Przedmiotowa inwestycja prowadzona była również w 2005 r. Poprzednio częściowo w miejscu lokalizacji w/w budynku istniała stara stodoła konstrukcji drewnianej. Na starych fundamentach, lecz wzmocnionych i powiększonych wymurowano od wewnątrz nowe ściany, pozostawiając tylko częściowo stare drewniane ściany stodoły w granicy z działkami nr [...]. Po wykonaniu ścian murowanych dobito do uprzednio zostawionych części drewnianych ścian deski i wykonano obróbkę blacharską. Ponadto ściana murowana w granicy z działką nr [...] została przedłużona ponad istniejącą starą drewnianą ścianę o 3,30 m do rogu z działką nr [...] oraz w granicy z działką nr [...] wykonano dodatkową ścianę murowaną długości 6,00 m., przez co powstał powiększony obiekt całkowicie murowany. Obiekt został powiększony w stronę granicy z działkami nr [...]. Na całym budynku wykonano nową konstrukcję dachu i nowe pokrycie dachowe blachą. Budynek wykonano bez stanu wykończeniowego. Natomiast we wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie skarżący wskazali, że budynek powstał w 1950 r., a w 1992 r. dokonano jego remontu. Mimo, iż wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie został zgłoszony w dniu [...] grudnia 2007 r, a więc w okresie obowiązywania ustawy z dnia z dnia 10 maja 2007 r, to jednak przepisy art. 3 ww. ustawy nie mogły być w niniejszej sprawie zastosowane z uwagi na niespełnienie przesłanek uzasadniających jego stosowanie. Po pierwsze budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, ale nie w okresie od dnia 31 grudnia 1994 r. do dnia 11 lipca 1998 r. Zgodnie z wnioskiem skarżących przedmiotowy budynek nie powstał w powyższym okresie czasowym lecz przed nim, bo w 1950 r. i w 1992 r. był remontowany. Jednakże ten fakt nie ma żadnego znaczenia z uwagi na ustalenia co do stanu faktycznego dotyczące daty przebudowy, dokonane we wcześniejszym postępowaniu i przedstawione powyżej, a które z uwagi na swoją ostateczność i prawomocność, jak to wskazano wyżej, wiążą skład orzekający w przedmiotowej sprawie. Po drugie stosowanie trybu ww. art. 3 wymaga spełnienia wszystkich przesłanek wymienionych w tym przepisie łącznie, tak więc niespełnienie jakiejkolwiek przesłanki wyklucza możliwość udzielania pozwolenia na użytkowanie w trybie tego przepisu. Ponadto podnieść należy, iż art. 3 ustawy z 10 maja 2009 r. stanowiący samoistną przejściową podstawę do legalizacji samowoli budowlanej, nie może dotyczyć sytuacji gdy samowola ta została już rozstrzygnięta ostatecznymi decyzjami organów administracyjnych. Orzeczenie o rozbiórce przedmiotowego obiektu wydał organ odwoławczy [...] kwietnia 2007 r, a więc jeszcze przed wydaniem przepisów ustawy z 10 maja 2007 r. Z tego też względu przepis przejściowy nie może mieć zastosowania do przedmiotowej budowy. W związku z powyższym organy obu instancji prawidłowo odmówiły udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Nie do przyjęcia byłaby sytuacja, iż w stosunku do budynku do którego zapadła decyzja o jego rozbiórce, udzielone by zostało pozwolenie na użytkowanie. Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu II instancji Sąd stwierdza, że merytorycznie jest ono prawidłowe, gdyż odmawia udzielenia pozwolenia na użytkowanie, natomiast organ stopnia wojewódzkiego rozpoznając sprawę w związku z wniesieniem odwołania nieprawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż w decyzji organu I instancji zabrakło podstawy prawnej, w oparciu o którą organ może udzielić lub odmówić udzielania pozwolenia na użytkowanie, tj. art. 59 Prawa budowlanego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego art. 3 ustawy z 10 maja 2007 r. może być odrębną podstawą prawną udzielenia bądź odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Jednakże organ drugiej instancji powołał w podstawie swojego rozstrzygnięcia również przepis art. 3 tej ustawy, zmieniając jedynie podstawę prawną decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie poprzez dodanie do niej art. 59 ust. 5 Prawa budowlanego. W takiej sytuacji, wbrew zarzutom skargi nie można przyjąć, iż zakres rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest inny a niżeli zakres rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji co naruszałoby art. 15 Kpa. Zarzuty zawarte w skardze nie znajdują potwierdzenia w zebranym materiale sprawy. Skarżący zarzucili arbitralne przyjęcie przez organ stopnia powiatowego, że budynek wybudowany był w 1950 r. i wyremontowany w 1992 r. podczas gdy sami takie daty podali we wniosku o udzielanie pozwolenia na użytkowanie. Natomiast wbrew twierdzeniom skarżących organ ten ustalił stan faktyczny sprawy, a stanowi go właśnie ostateczny i prawomocny nakaz rozbiórki budynku, który to organ powołał w swoim uzasadnieniu decyzji. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.