VII SA/Wa 866/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D.W. i M.W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. skargę oddala, II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata H.D. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem złoty pięćdziesiąt groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem złoty i pięćdziesiąt groszy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia (...) stycznia 2011r. (...), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku D. i M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) listopada 2010r, znak: (...) odmawiającą stwierdzenia, na wniosek D. i M. W., nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2010r. znak: (...) uchylającej w całości decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2010r., Nr (...), odmawiającą stwierdzenia, na wniosek D. i M. W., nieważności decyzji Starosty T. z dnia (...) czerwca 2009r., Nr (...) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Z., E. Z. oraz B. Z. pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr ewid.: (...), , obręb N., i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja z dnia (....) czerwca 2010r Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Analiza podniesionych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 8 czerwca 2010r., zarzutów, tj. wydania tego rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 6-12, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, 139 k.p.a., a także "uchylenia z inwestora obowiązku udowodnienia swojego prawa do własności działki i złożenia aktów notarialnych z wypisem i wyrysem map i wyciągów z Ksiąg Wieczystych (...)" oraz naruszenia art. 21 Konstytucji' - wykazała, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu "nie zauważenia, że decyzja Wojewody również rażąco narusza prawo - orzekali urzędnicy mimo wniosku o ich wyłączenie" wskazać należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie z dwóch względów. Po pierwsze, wbrew stanowisku wnioskodawców, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dostrzegł powyższą okoliczność wskazując, iż "ponownie przeprowadzając postępowanie w pierwszej kolejności powinien być rozpoznany wniosek D. i M. W. z dnia (...) marca 2010r., o wyłączenie pracowników organu z przedmiotowej sprawy". Po drugie, okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu zgodnie z art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., i nie może być brana pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym. Niezasadny jest również zarzut "nie powiadomienia stron będących w obszarze oddziaływania obiektu", co z kolei stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Bezzasadne są także zarzuty odnoszące się do projektu budowlanego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przesądził kwestii jego zgodności, bądź niezgodności z prawem, bowiem rozstrzygnięciem będącym przedmiotem niniejszego postępowania uchylił jedynie decyzję organu wojewódzkiego, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powołując się na orzecznictwo i odnosząc się do zarzutu "narzucenia na skarżących obowiązków sprzecznych z prawem, i uchylenia z inwestora obowiązków sprzecznych z prawem" - organ wyjaśnił, iż od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw - do art. 28 Prawa budowlanego, dodano ust. 2, stosownie do którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obecnie więc, zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych ustalenie kręgu stron, dla decyzji wydanych po dniu 11 lipca 2003r powinno nastąpić na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wskazane w rozstrzygnięciu z dnia (...) czerwca 2010r. dokumenty są niezbędne do stwierdzenia przymiotu strony skarżących, nie zaś potwierdzenia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości objętej sporną inwestycją. Jeżeli zaś strona odmawia przedstawienia żądanego przez organ dokumentu, z posiadania którego wywodzi dla siebie określone uprawnienia, a okoliczności wynikających z tego dokumentu nie można ustalić w inny sposób, organ może odmówić żądaniu strony, a taka odmowa nie narusza prawa. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I SA/Wa 661/08). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił również zarzutu naruszenia przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w szczególności art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 2, art. 77 ust. 1 oraz art. 83. Niewątpliwie, wydając decyzję z dnia (...) czerwca 2010r., oraz z dnia (...) listopada 2010r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego kierował się zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej), mając bowiem na uwadze obowiązujące prawo, tj. Kodeks postępowania administracyjnego, oraz wynikające z niego zasady, wskazał organowi wojewódzkiemu uchybienia, w celu realizacji ww. zasady, działając przy tym na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz mając na uwadze charakter ustawy zasadniczej i zawartych w niej zasad (art. 8 Konstytucji RP). Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy zasadniczej, regulującego kwestię wywłaszczenia, zarówno bowiem decyzja z dnia (...) czerwca 2010r., jak również decyzja z dnia (...) listopada 2010r., nie naruszają prawa własności oraz prawa dziedziczenia skarżących. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nie można postawić zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej zasady wolności i równości. Niewątpliwie zarzutu tego nie potwierdza obowiązek ustalenia przez organ wojewódzki tytułu prawnego skarżących do określonej nieruchomości. Powyższe nie uchybia także zasadzie równości oraz niewątpliwie nie powoduje dyskryminacji skarżących. Analogicznie bezpodstawnymi są zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 3 i 4 ustawy zasadniczej regulującego kwestię dostępu każdej osoby do dotyczących jej urzędowych dokumentów i zbiorów danych oraz prawa do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, regulującego prawo do informacji. Rozstrzygnięcie z dnia 8 czerwca 2010r nie pozostaje także w opozycji do art. 77 ust. 1 (dotyczącego prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej) oraz art. 89 Konstytucji RP (nakładającego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej). Tryb dochodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej reguluje ustawa Kodeks cywilny, a właściwym do orzekania w tym zakresie jest sąd powszechny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli D. W. i M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Podkreślając niezadowolenie z działania organów zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 2, 7, 8, 21, 31, 32, 51, 61, 77, 83 Konstytucji Rzeczypospolitej; oraz naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 15, 24, 25, 35, 36, 37, 378, 75 § 1, 77 § 1, 89 § 1, 139, 145 § 1 pkt 1,2,3,4,5,6,7,8, art. 145 § 2 i 3, 156 § 1 pkt 1 i 2, art. 217, art. 218, art. 219 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) listopada 2010r. odmawiającą stwierdzenia, na wniosek D. i M. W., nieważności decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2010r. znak: (...). Kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym decyzją z dnia (...) czerwca 2010r. znak: (...), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody (...) z dnia (...) marca 2010r., odmawiającą stwierdzenia, na wniosek D. i M. W., nieważności decyzji Starosty T. z dnia (...) czerwca 2009r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr ewid.: (...), obręb N., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na wstępie wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznych, jak i nieostatecznych rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Zastosowanie tego trybu stanowi więc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Organy nadzorcze koncentrują się w tym postępowaniu wyłącznie na zbadaniu kontrolowanej decyzji pod kątem występowania w niej wad kwalifikowanych wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Odmawiając stwierdzenia nieważność decyzji z dnia (...) czerwca 2010r. organ uznał prawidłowość tego rozstrzygnięcia, które jest korzystne dla skarżących. Na skutek powyższego rozstrzygnięcia, po zakończeniu postępowań sądowo-administracyjnych, Wojewoda (...) raz jeszcze rozpozna sprawę i dokona oceny zgodności z prawem decyzji Starosty T. z dnia (...) czerwca 2009r pod kątem występujących w niej przesłanek nieważności. Organ ponownie zatem będzie musiał ocenić decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zbiornika na nieczystości płynne do obsługi budynku jednorodzinnego na działce nr ewid.: (...), obręb N. Skarżący zarzucili decyzji z dnia (...) czerwca 2010r jak i decyzji z dnia (...) listopada 2010r rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Od lat zarówno orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i doktryna prawa jest zgodna, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Można zatem stwierdzić, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). Taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie. Zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, który prawidłowo przeanalizował przepisy i ocenił decyzję własną z dnia (...) listopada 2010r., którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia (...) czerwca 2010r. wskazując, że decyzja ta nie narusza rażąco przepisów i jest zgodna z prawem. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez pracowników, podlegających według skarżących wyłączeniu zgodzić się należy z organem, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyraźnie wskazał w decyzji, że przy ponownym przeprowadzeniu postępowania w pierwszej kolejności powinien być rozpoznany wniosek D. i M. W. o wyłączenie pracowników organu z przedmiotowej sprawy (decyzja z dnia (...) czerwca 2010r., str. 3, akapit 1 od dołu). Nadto prawidłowo wskazał, że okoliczność wydania decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu w oparciu o art. 24, 25 i 27 k.p.a., stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., i nie może być brana pod uwagę w postępowaniu nieważnościowym. Z powyższych względów niezasadnym jest również zarzut "nie powiadomienia stron będących w obszarze oddziaływania obiektu", co z kolei stanowi przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przesądził w decyzji z dnia (...) czerwca 2010r kwestii zgodności bądź niezgodności projektu budowlanego z prawem. Rozstrzygnięciem będącym przedmiotem niniejszego postępowania organ uchylił jedynie decyzję organu wojewódzkiego, odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na skutek powyższego rozstrzygnięcia, po zakończeniu postępowań sądowo-administracyjnych, Wojewoda (...) raz jeszcze rozpozna sprawę i dokona oceny zgodności z prawem decyzji Starosty T. z dnia (...) czerwca 2009r. (...). Niezasadny jest zatem zarzut odnoszący się do oceny projektu budowlanego. Wskazać również należy, że od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), tj. z dniem 11 lipca 2003r., do art. 28 Prawa budowlanego dodano ust. 2, stosownie do którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zarówno zatem w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych - ustalenie kręgu stron, dla decyzji wydanych po dniu 11 lipca 2003r., powinno nastąpić na podstawie powołanego przepisy. Wskazane w decyzji z dnia (...) czerwca 2010r. dokumenty były organowi niezbędne do stwierdzenia przymiotu strony skarżących w danym postępowaniu, a nie do potwierdzenia tytułu prawnego inwestora do nieruchomości objętej sporną inwestycją. Gdy strona odmawia przedstawienia żądanego przez organ dokumentu, z posiadania którego wywodzi dla siebie określone uprawnienia, a okoliczności wynikających z tego dokumentu nie można ustalić w inny sposób, organ nie naruszając prawa może odmówić żądaniu strony. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I SA/Wa 661/08). Odnosząc się zatem do zarzutu "narzucenia na skarżących obowiązków sprzecznych z prawem, i uchylenia z inwestora obowiązków sprzecznych z prawem", stwierdzić należy, że jest nietrafny. Trudno podzielić również zarzuty naruszenia art. 2, art. 7, art. 8, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 2 i 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 51 ust. 3 i 4, art. 61 ust. 2, art. 77 ust. 1 oraz art. 83 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), których skarżący w żaden konkretny sposób nie uzasadniają i nie popierają dającą wiarę argumentacją. Niewątpliwie, wydając decyzję z dnia (...) czerwca 2010r. (decyzja kontrolowana w niniejszym postępowaniu nieważnościowym), oraz z dnia (...) listopada 2010r. (decyzja I instancji w niniejszym postępowaniu), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, kierował się zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 ustawy zasadniczej), mając bowiem na uwadze obowiązujące prawo, tj. Kodeks postępowania administracyjnego, oraz wynikające z niego zasady, wskazał organowi wojewódzkiemu uchybienia, w celu realizacji ww. zasady, działając przy tym na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) oraz mając na uwadze charakter ustawy zasadniczej i zawartych w niej zasad (art. 8 Konstytucji RP). Całkowicie niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP regulującego kwestię wywłaszczenia. Zarówno bowiem decyzja kontrolowana, jak również decyzja z dnia (...) listopada 2010r nie naruszają prawa własności oraz prawa dziedziczenia skarżących. Nie można również postawić zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 31 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej zasady wolności i równości. Niewątpliwie zarzutu tego nie potwierdza obowiązek ustalenia przez organ wojewódzki tytułu prawnego skarżących do określonej nieruchomości, w oparciu o który będzie mógł ustalić przymiot strony w postępowaniu. Powyższe nie uchybia także zasadzie równości oraz niewątpliwie nie powoduje dyskryminacji skarżących. Bezpodstawne są także zarzuty dotyczące naruszenia art. 51 ust. 3 i 4 ustawy zasadniczej regulującego kwestię dostępu każdej osoby do dotyczących jej urzędowych dokumentów i zbiorów danych oraz prawa do żądania sprostowania i usunięcia informacji nieprawdziwych, niepełnych lub zebranych w sposób sprzeczny z ustawą oraz art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, regulującego prawo do informacji. Na każdym etapie postępowania skarżący mieli dostęp do wszelkich informacji i dokumentacji sprawy. Rozstrzygnięcie z dnia (...) czerwca 2010r. nie narusza również art. 77 ust. 1 (dotyczącego prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej) oraz art. 89 Konstytucji RP (nakładającego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej). Tryb dochodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu administracji publicznej reguluje ustawa Kodeks cywilny, a właściwym do orzekania w tym zakresie jest sąd powszechny. Nie można również zgodzić się z zarzutem skarżących dotyczącym naruszenia podstawowej zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 15 k.p.a., w niniejszej sprawie skarżący mieli bowiem zapewnioną dwuinstancyjność postępowania. W kwestii zaś naruszenia art. 139 k.p.a. (zakazu reformationis in peius) wskazać należy, że kontrolowana decyzja nie pogarsza sytuacji skarżących, trudno bowiem przyjąć, że decyzja utrzymującą w mocy odmowę stwierdzenia nieważności pogarsza sytuację skarżących. Jest to bowiem decyzja odmowna, czyli negatywna, nie pogarsza zatem sytuacji prawnej. Zakres zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. wyraża się w tym, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. (patrz komentarz A. Wróbel do art. 139 k.p.a., LEX wyd. aktualizowane 2012r.). Powtórzyć zatem należy, że zaskarżona decyzja w istocie doprowadzi do ponownej analizy decyzji Starosty T. z dnia (...) czerwca 2009r., (861/09) pod kątem występowania w niej przesłanek nieważnościowych, czyli zgodnie z wnioskiem skarżących, którzy domagali się weryfikacji ww. decyzji w takim właśnie trybie. W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę oddalił.