VII SA/Wa 868/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Machlejd po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej " [...]" z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Strona skarżąca – Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z usługami, garażami, miejscami postojowymi na terenie, ciągami komunikacyjnymi, ciągami pieszymi i jezdnymi oraz instalacją kanalizacji deszczowej, zlokalizowanego na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...]. W skardze oraz w kolejnych pismach z dnia 9 maja 2017 r. strona skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków. W uzasadnieniu podniosła, że wniosek o wstrzymanie decyzji jest uzasadniony tym, że wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu budowlanego może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zdaniem skarżącej wykonanie robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji objętej przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę przez spółkę jest sprzeczne z warunkami zawartymi w tej decyzji. Ponadto, dalsza kontynuacja rozpoczętych już przez inwestora robót budowlanych polegających na rozkopaniu fragmentu wewnętrznej drogi dojazdowej zlokalizowanej na terenie działki o nr ewid. [...] i [...] oraz jej wygrodzeniu skutkowałoby już faktycznym zamknięciem dostępu do drogi wewnętrznej jak i pozbawieniem możliwości korzystania z niej przez mieszkańców okolicznych budynków mieszkalnych. Skarżąca dodała, że obecna sytuacja związana z trwającymi robotami budowlanymi pozbawiła dojazdu do okolicznych budynków mieszkalnych pojazdów służb miejskich, w tym karetek pogotowia, straży pożarnej, policji, straży miejskiej, pojazdów zbierających odpady i śmieci, czy samochodów dostawczych. W ocenie skarżącej powyższe działanie inwestora spowodowało odcięcie ok. 300 mieszkańców od dostępu do drogi publicznej. Natomiast zamknięcie przez inwestora terenu, po którym przebiega droga wewnętrzna, w efekcie uniemożliwiło dotarcie służb ratunkowych do kilku budynków mieszkalnych. Skutkiem powyższego było sprowadzenie poważnego zagrożenia dla bezpieczeństwa o charakterze masowym dla ludzi i mienia. Ponadto, w piśmie z dnia 9 maja 2017 r. skarżąca podniosła, że wskutek działań inwestora została pozbawiona możliwości osiągnięcia przychodu z dzierżawy miejsc postojowych na swojej działce, gdyż ogrodzenie terenu przez inwestora i zamknięcie dotychczas użytkowanej drogi uniemożliwiło najemcom korzystanie z miejsc. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej: p.p.s.a., zasadą jest, że wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Sąd natomiast może, na wniosek skarżącego, wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności dotyczy także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy (art. 61 § 3 p.p.s.a.). Sąd rozpoznając wniosek w oparciu o treść art. 61 § 3 p.p.s.a. jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których ustawa zalicza: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. O trudnych do odwrócenia skutkach zaskarżonego aktu lub czynności mówić można tylko w odniesieniu do takich prawnych lub faktycznych ich następstw, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Z kolei niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oznacza taką szkodę, zarówno majątkową jak i niemajątkową, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu poprzedniego (por. postanowienie NSA z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04, publ.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wniosek o wstrzymanie wykonania orzeczenia powinien być wnikliwie oraz w odpowiedni sposób uzasadniony, a zawarta w nim argumentacja winna być spójna, poparta faktami i odnoszącymi się do nich dowodami uzasadniającymi jego rozpoznanie. To strona powinna wskazać konkretny stan faktyczny oraz materiał dowodowy na jego poparcie (por. postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku z dnia 5 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 652/08, lex nr 477258). Twierdzenia strony winny zatem odnosić się do konkretnych zdarzeń (okoliczności) i wyjaśniać, na czym polega niebezpieczeństwo powstania kwalifikowanych skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., a także znajdować potwierdzenie w dokumentach źródłowych dotyczących jej sytuacji finansowej i majątkowej. Dokonując oceny tych okoliczności Sąd obowiązany jest uwzględnić zarówno interesy strony skarżącej, jak i uczestników postępowania, bowiem konsekwencje wstrzymania, bądź braku wstrzymania zaskarżonego aktu mogą dotykać inwestora, jak i pozostałe strony postępowania. W przypadku konfliktu interesów, Sąd powinien wyważyć interesy stron oraz interes publiczny, oceniając, który z tych interesów jest ważniejszy i bardziej zasługuje na uwzględnienie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w postanowieniu z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 588/08. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała, aby wykonanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji mogło spowodować skutki, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. Niewątpliwie realizacja, na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, zamierzenia budowlanego prowadzi często do trwałej zmiany, chociaż na różną skalę, otoczenia tej inwestycji. W ramach rozpoznania wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd nie ocenia jednak prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionego w sposób istotny i trwały, będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że strona skarżąca nie wykazała w przekonujący sposób, że realizacja inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego z usługami, garażami, miejscami postojowymi na terenie, ciągami komunikacyjnymi, ciągami pieszymi i jezdnymi oraz instalacją kanalizacji deszczowej - może narazić ją na niebezpieczeństwo, o którym mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy konieczność wyważenia racji przemawiających za uwzględnieniem wniosku skarżącej oraz interesów inwestora powoduje, że składający wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji był obowiązany do szczegółowego uprawdopodobnienia okoliczności przemawiających za jego zasadnością. W ocenie Sądu twierdzenia strony, że niewstrzymanie wykonania decyzji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bowiem budowa przedmiotowego budynku na podstawie decyzji sprzecznej z prawem narazi skarżącą na znaczące ograniczenie w zakresie możliwości korzystania z ogólnodostępnych ciągów komunikacyjnych - nie mogą stanowić podstawy do udzielenia przez Sąd ochrony tymczasowej. Za uwzględnieniem wniosku o wstrzymanie wykonania przedmiotowej inwestycji nie przemawia również ogólnikowe twierdzenie, że przedmiotowa budowa może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Skarżąca w żaden sposób nie wykazała, że wskutek przedmiotowej inwestycji została pozbawiona możliwości osiągnięcia przychodu z dzierżawy miejsc postojowych na swojej działce. Przywołana przez skarżącą argumentacja nie pozwala wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jest na tyle zasadna, iż przemawia za wstrzymaniem inwestora w przysługujących mu prawach związanych z zabudową terenu. Inwestor ma bowiem prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu. Tym samym to on ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, ponieważ kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, w razie, gdyby okazało się, że w wyniku rozpoznania skargi zaskarżona decyzja zostanie uchylona, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może natomiast sprowadzać się do powstrzymania całego procesu inwestycyjnego, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie można też pominąć, że stosownie do art. 35 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o pozwoleniu na budowę, wstrzymanie wykonania tego aktu, sąd może uzależnić od złożenia przez stronę skarżącą kaucji na zabezpieczenie roszczeń inwestora, co służy w konsekwencji ochronie interesu tego ostatniego. Brzmienie przywołanego przepisu dowodzi, że postanowienie wstrzymujące wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowić może dużą dolegliwość dla inwestora, mogącą nierzadko spowodować większą szkodę niż ta, jaka mogłaby wyniknąć z kontynuowania robót budowlanych prowadzonych w oparciu o zaskarżoną decyzję. Zatem inwestor, który prowadzi proces budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, narażony jest na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody nie tylko w przypadku uwzględnienia skargi, ale również w razie wstrzymania wykonania decyzji. Wskazać należy, iż kaucja wyznaczona w trybie art. 35 a ustawy Prawo budowlane, w razie uwzględnienia skargi, podlega zwrotowi, zaś w przypadku oddalenia skargi, przeznaczana jest na zaspokojenie roszczeń inwestora. Z tych przyczyn należało stwierdzić, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 61 § 3 i 5 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił, jak w sentencji.