VII SA/Wa 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2016 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. G. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2015 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia E. G. – utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] września 2015 r., nr [...], odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek E. G. w sprawie budowy drogi [...] i [...] w [...] i możliwości popełnienia samowoli budowlanej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że do PINB w [...] w dniu [...]09.2015 r. wpłynął wniosek E. G., K. i E. G., S.S. oraz B. S. dotyczący budowy drogi [...] i [...] w [...] i możliwości popełnienia samowoli budowlanej. Wobec czego PINB w [...] w piśmie z [...].09.2015 r. zwrócił się do wnioskodawców o wskazanie jaki posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Wnioskodawcy w piśmie z [...].09.2015r. wskazali, iż ich interes prawny wynika miedzy innymi z obszaru oddziaływania inwestycji oraz z możliwości popełnienia samowoli budowlanej. Kolejno, PINB w [...] wystąpił do Starosty [...] o ustalenie właścicieli działek, na których realizowana jest inwestycja objęta wnioskiem o wszczęcie postępowania. W odpowiedzi Starostwo Powiatowe w [...] w piśmie z [...].09.2015r. poinformowało, że działka na której realizowana jest inwestycja stanowi własność Gminy [...]. Po analizie zebranych dokumentów PINB w [...] w dniu [...].09.2015r. wydał postanowienie Nr [...], którym odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi [...] i [...]w [...] i możliwości popełnienia samowoli budowlanej.  Z kolei, po rozpatrzeniu zażalenia organ odwoławczy podtrzymał stanowisko organu I instancji i wskazał, że jego zdaniem organ I instancji dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy. Umorzenie postępowania było zasadne, zaś argumenty podnoszone w odwołaniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia. Powołując się na art. 28 k.p.a. wskazał, że przymiot strony w niniejszym postępowaniu przysługiwałby E. G., K. i E. G., S. S. oraz B. S. po wykazaniu posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego w rozumieniu przepisów k.p.a. i ustawy Prawo budowlane. Od interesu prawnego należy jednak odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację w której podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Dla wykazania interesu prawnego konieczne jest zatem ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji. W ocenie organu II instancji sam fakt posiadania przez skarżącego prawa własności nieruchomości sąsiadującej z realizowaną inwestycją, tj. działki nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], nie powoduje automatycznie nabycia przymiotu strony postępowania administracyjnego dotyczącego prawidłowości realizacji inwestycji. Niezbędnym jest by nieruchomość znajdowała się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie da się obszaru oddziaływania przedmiotowej drogi w stosunku do działki skarżącego wywieść z dyspozycji art. 5 Prawa budowlanego. Inne rozumienie obszaru oddziaływania omawianych robót budowlanych stanowiłoby naruszenie dyspozycji art. 4 Prawa budowlanego. Na koniec organ odwoławczy poinformował, że PINB i [...]WINB nie są właściwymi organami w kwestii naruszenia własności, które nie są regulowane przepisami ustawy Prawo budowlane. W związku z tym nie należą do kompetencji organu nadzoru budowlanego i nie mogą być przez ten organ rozpatrywane. Roszczenia wynikające z tego tytułu mieszczą się w relacjach cywilno-prawnych i winny być rozpatrzone w ramach wzajemnych polubownych negocjacji pomiędzy stornami bądź z powództwa cywilnego przed sądem powszechnym, a nie na drodze administracyjnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. złożył E. G. wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W skardze wskazał, że organy błędnie odmówiły przyznania przymiotu strony w postępowaniu; nieprawidłowo zastosowały art. 28 k.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Organy ograniczyły się do wąskiej analizy przedmiotu sprawy czym naruszyły art. 7 i art. 77 k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, w tym w szczególności z naruszeniem art. 61a § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu powiatowego odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie budowy drogi [...] i [...] w [...] i możliwości popełnienia samowoli budowlanej. Podstawę materialnoprawną kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia stanowi art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazać zatem w pierwszej kolejności trzeba, że art. 61 a § 1 k.p.a., obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r., został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z kierunkiem wyznaczonym zasadami postępowania administracyjnego opisanymi w kodeksie postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W niniejszej sprawie organy uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie budowy drogi [...] i [...] w [...] jest okoliczność, iż inwestycja zaprojektowana jest wyłącznie na terenie działek stanowiących własność Gminy [...] oraz obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestora, a zatem wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w tym postępowaniu. Z akt sprawy, z pisma wnioskodawców postępowania z [...] września 2015 r., wynika jednak, że "po wybudowaniu drogi zbyt blisko zabudowy jednorodzinnej jej oddziaływanie spowoduje ograniczenia w sposobie zagospodarowania, jak i użytkowania naszych nieruchomości, które będą polegały na tym, że po wybudowaniu ulicy oraz zjazdów do naszych nieruchomości razem z chodnikami i ścieżkami rowerowymi zbyt blisko naszych działek - niemożliwym stanie się wybudowanie docelowego zjazdu do garaży, w sposób bezpieczny dla komunikacji. Dodatkowe ograniczenia w użytkowaniu naszych nieruchomości polegają na nadmiernej emisji wibracji - już pękają ściany domów, emisji spalin, które przedostają się do wnętrz naszych domów i zagrażają życiu i zdrowiu, emisji nadmiernego hałasu od przejeżdżających oraz parkujących pod oknami naszych domów wszelkich pojazdów. Aktualnie to już zakłóca sen i wypoczynek, powodując związany z tym stres, zaś po wybudowaniu docelowych kilkuset miejsc postojowych ten stan się zdecydowanie zwiększy." Nadto, z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: 6 metrów w terenie zabudowy i 15 metrów poza terenem zabudowy. Do powyższych twierdzeń wnioskodawców postępowania oraz do ww. kwestii ustawowych organy w ogóle się nie odniosły. Organy w niniejszej sprawie nie ustaliły właścicielami jakich działek są wnioskodawcy postępowania, tym samym nie ustaliły również w jakiej odległości od inwestycji znajdują się działki wnioskodawców i czy rzeczywiście inwestycja nie oddziałuje w jakikolwiek sposób na inne nieruchomości. Nie wiadomo zatem w jaki sposób, na jakiej podstawie i z czego wywodząc swoje twierdzenia - organy orzekły o braku przymiotu stron - naruszając w ten sposób art. 7, art. 77 i art. 61a k.p.a. Wskazać w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony jest pogląd, że stroną postępowania o pozwolenie na budowę winny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale i takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, by zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu (nie chodzi zatem o wykazanie naruszenia interesu prawnego), lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. Należy stwierdzić, że o ile istnieje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" winny być uznane za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Obszaru oddziaływania obiektu nie można utożsamiać wyłącznie z obszarem inwestycyjnym czy obszarem bezpośrednio sąsiadującym z terenem inwestycji, a pojęcie to należy utożsamiać z obszarem, na który potencjalnie może oddziaływać inwestycja, a więc i nawet takim, który bezpośrednio z terenem inwestycji nie sąsiaduje. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2013 r., II OSK 1133/12, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Konkludując, odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. można w zasadzie tylko w takim przypadku, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. W niniejszej sprawie organy niczego nie wyjaśniły, uzasadnienie rozstrzygnięcia nie zawiera żadnych informacji i dowodów przekonywujących do stanowiska organów. W ocenie Sądu, należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 61a § 1 oraz art. 7 i art. 77 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy nie dokonały żadnych ustaleń, nie wykazały w rozstrzygnięciu żadnych okoliczności przemawiających za potwierdzeniem stanowiska, co obligowało Sąd do uchylenia postanowień organów obu instancji jako naruszających prawo. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie, a także postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy, czyli jak w pkt II wyroku.