VII SA/Wa 870/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi D. W., M. W., J. W. i M. W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę Zaskarżonym do tutejszego Sądu postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia .06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., z. 267, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. W., M. W., J. W. i M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej stanowieniem GINB z dnia [...].11.2014 r., znak: [...], przedmiocie umorzenia postępowania – utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że GINB postanowieniem z dnia [...].11.2014 r., znak: [...], umorzył w całości postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...].08.2014 r., znak: [...], odmawiającego stwierdzenia nieważności postanowienia [...] WINB Nr [...] z dnia [...].03.2014 r., uchylającego w całości postanowienie PINB w [...] nr [...] z dnia [...].09.2012 r., nakazującego Pani D. W., Panu M. W., Pani M. W. i Panu J. W. przedłożenie w PINB w [...] w terminie do dnia 30.06.2014 r. oceny technicznej określającej aktualny stan techniczny budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego usytuowanych na działce nr [...] w miejscowości [...] oraz wskazującej roboty budowlane, które należy wykonać w celu doprowadzenia ww. obiektów do stanu zapewniającego spełnienie wymagań podstawowych określonych w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Od postanowienia GINB z dnia [...].11.2014 r., Pani D. W., Pan M. W., Pan J. W. i Pani M. W., wnieśli w ustawowym terminie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, stanowiącym podstawę prawną postanowienia GINB z dnia [...].11.2014 r. - Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Z akt sprawy wynika, że GUNB pismem z dnia 25.09.2014 r., znak; [...], zawiadomił strony o wszczęciu na wniosek Pani D. W. Pana M. W., Pana J. W. i Pani M. W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...].08.2014 r., znak [...]. Następnie organ wskazał, że w trakcie postępowania nieważnościowego, Pani D. W. Pan M. W., Pan J. W. i Pani M. W., złożyli również wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...].08.2014 znak: [...], po rozpatrzeniu którego GINB postanowieniem z [...].11.2014 r., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...].08.2014 r. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie wystąpił zbieg dwóch trybów postępowania przewidzianych w przepisach Kpa - postępowania odwoławczego i postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności. Organ wskazał, że postępowania te nie mogą się toczyć równolegle. Na poparcie swego stanowiska przywołał wyrok NSA z dnia 24.07.1998 r., sygn. akt III SA 642/97, w którym Sąd stwierdził, że tryb odwoławczy ma w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego pierwszeństwo przed trybem nadzoru, obejmującym między innymi stwierdzenie nieważności decyzji! podstawie art. 156 § 1 Kpa. Wynika to z faktu, że organ odwoławczy ma szersze uprawnieni niż organ stosujący art. 156 § 1 Kpa. Dla załatwienia odwołania powinno być podjęte jedni z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 138 Kpa i to także wówczas, gdyby spełnione byli przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 Kpa. Dalej wskazano, że zgodnie z art. 15 Kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza że sprawa powinna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, zarówno przez organ pierwszej instancji jak również przez organ drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie spraw oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak. J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 10. wydanie. Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, s. 79 i nast.). Zasada dwuinstancyjności! postępowania administracyjnego stwarza stronie szerokie możliwości obrony interesu prawnego, dlatego też postępowanie odwoławcze ma pierwszeństwo przed nadzwyczajnymi trybami postępowania administracyjnego. Orzecznictwo sądowo-administracyjne dopuszcza możliwość wyboru przez stronę, czy decyzja ma być weryfikowana w trybie zwykłym czy też nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 14.02.2007 r., sygn. akt II GSK 290/06). W niniejszej sprawie w dniu 01.09.2014 r. wpłynął do GINB wniosek Pani D. W., Pana M. W., Pana J. W. i Pani M. W., o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z dnia [...].08.2014 r., znak: [...], wraz z wnioskiem o uzupełnienie ww. postanowienia. Następnie, po doręczeniu Skarżącym postanowienia GINB z dnia [...].09.2014 r. znak: [...], o odmowie uzupełnienia postanowienia GINB z dnia [...].08.2014 r., znak: [...], Skarżący pismem z dnia 03.10.2014 r., złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z dnia [...].08.2014 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy i zakończeniu jej postanowieniem GINB z dnia [...].11.2014 r., znak: [...], wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności postanowienia GINB z dnia [...].08.2014 r., stał się bezprzedmiotowy. Z tych powodów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o utrzymaniu w mocy własnego postanowienia umarzającego postępowanie w sprawie. Skargę na to postanowienie złożyli D. W., M. W., J. W., i M. W.. W skardze wskazali, że wydane postanowienie jest niesprawiedliwe i rażąco narusza ich prawa materialne, interes publiczny, społeczny, interes Rzeczypospolitej Polskiej. Nadto GINB przekroczył swoje uprawnienia. W dalszej części skargi przedstawili własny pogląd na przebieg postępowań w sprawach ich dotyczących. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia nie wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za niezasadną. Zaskarżone postanowienie zostało podjęte na podstawie art. 105 k.p.a. Badając sprawę pod kątem zastosowania tego artykułu przez organ nadzoru budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję ( odpowiednio postanowienie art. 126 k.p.a.) o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Należy jednak zaznaczyć, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec którego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to zatem brak podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy, to brak przedmiotu postępowania, którym jest konkretna sprawa, a w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter podmiotowy jak i przedmiotowy. O braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy można mówić, np. gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania czy też sprawa ma cywilny charakter. Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową. Wniosek w niniejszej sprawie dotyczył stwierdzenia nieważności postanowienia GINB z dnia [...].08.2014 znak: [...], które na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zostało postanowieniem z [...].11.2014 r., utrzymane w mocy. W związku z obowiązującą w procesie administracyjnym zasadą dwuinstancyjności wskazać należy, że sprawa administracyjna rozstrzygnięta po raz pierwszy jest otwarta do ponownego orzekania, jeżeli zostanie wniesiony zwykły środek prawny (J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z dnia 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, z. 5, poz. 99). Istotą tej zasady jest obowiązek traktowania postępowania przed organem II instancji jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Konsekwencją tej zasady jest niejako skonsumowanie rozstrzygnięcia organu I instancji przez rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Oznacza to, że przedmiotem dalszej oceny może być wyłącznie rozstrzygnięcie drugoinstancyjne, jak też w stosunku do niego mają zastosowanie nadzwyczajne tryby postępowania, w tym stwierdzenie nieważności. Wobec powyższego słusznie organ nadzoru budowlanego uznał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...].08.2014 znak: [...] stało się bezprzedmiotowe na skutek wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym. Konsekwencją tego stanowiska jest otwarcie drogi do wszczęcia postępowania nieważnościowego wobec postanowienia organu II instancji. Reasumując Sąd uznaje, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w prowadzonym postępowaniu prawidłowo zastosowało dyspozycję art. 105 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również w postępowaniu innych uchybień, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.