VII SA/Wa 876/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia na [...] w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi Stowarzyszenia [...] w [...] ("skarżący") jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] lutego 2019 r., utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] września 2018 r., znak: [...], o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w następującym stanie sprawy: Pismem z 21 maja 2018 r. skarżący, powołując się na art. 31 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wystąpił o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...].2.2013 z [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. we [...] pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej "[...]" tj. budowę turbin wiatrowych i dróg dojazdowych na terenie gminy [...], następnie zmienionej decyzją Starosty [...] nr [...].2.2016 z [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że doszło do unieważnienia prawomocnym wyrokiem (v. wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2701/16) w całości uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem R, w oparciu o którą wydano ww. decyzje. Wojewoda ww. postanowieniem z [...] września 2018 r., na podstawie art. 31 § 2 i art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), odmówił wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...].2.2013. Na powyższe postanowienie Wojewody skarżący wniósł z zachowaniem terminu, zażalenie. Po jego rozpatrzeniu GINB wydał wskazane na wstępie postanowienie, w którym podtrzymał stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu tego postanowienia GINB wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, "Prawo budowlane") przepisu art. 31 § 1 k.p.a. (umożliwiającego udział w postępowaniu organizacji społecznej na skutek żądania wszczęcia postępowania albo dopuszczenia do udziału w postępowaniu) nie stosuje się w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątek od tej reguły przewiduje art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego stanowiący, że przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli postępowanie to wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku"). W takim przypadku należy stosować art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który stanowi w ust. 1, że organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Podsumowując GINB zauważył, że w postępowaniach w sprawach dotyczących pozwoleń budowlanych z żądaniem w trybie art. 31 § 1 k.p.a. występować mogą tylko organizacje ekologiczne i tylko wtedy, gdy dane postępowanie wymaga udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. I dalej, organ podał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 10 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez organizację ekologiczną należy rozumieć organizację społeczną, której statutowym celem jest ochrona środowiska. Jak wynika z § 2 ust. 1 Regulaminu skarżącego, celem skarżącego jest działanie na rzecz wszechstronnego rozwoju: społecznego, kulturalnego i gospodarczego wsi oraz regionu, a także integrowanie wspólnot obywatelskich oraz realizowanie inicjatyw społecznych służących dobru mieszkańców, jak również ochrona przyrody i ochrona środowiska Gminy [...]. Zatem skarżący jest organizacją ekologiczną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Skarżący powstał i rozpoczął działalność ponad 12 miesięcy przed złożeniem wniosku o wszczęcie postępowania; tym samym może uczestniczyć na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Jednakże postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...].2.2013 z [...] czerwca 2013 r. nie jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie postępowanie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. Brak takiej regulacji jest więc równoznaczny z zaliczeniem określonego postępowania do grupy spraw niewymagających udziału społeczeństwa. Z przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. wynika, że postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę jest postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jedynie wtedy, gdy w ramach tego postępowania przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się bądź w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, bądź też w ramach postępowania w sprawie wydania jednej z enumeratywnie wyliczonych decyzji, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Dla wyniku niniejszego postępowania znaczenie ma tylko drugi ze wskazanych przypadków. Postępowanie w sprawie wydania ww. decyzji środowiskowej jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym, całkowicie odrębnym od postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonym przez inny organ, na podstawie innych uregulowań oraz na innym etapie szeroko rozumianego procesu inwestycyjnego. Inny jest również jego przedmiot. Sam fakt, że w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie implikuje obowiązku jej przeprowadzenia w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Nie przekłada się też na obowiązek zapewnienia udziału społeczeństwa w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadzana jest w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyłącznie w czterech przypadkach, ściśle określonych w ustawie o udostępnianiu informacji. Ma to miejsce: - jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w ramach postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); - na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 88 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.); - jeżeli organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stwierdzi, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). - w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW (art. 88 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Analiza zgromadzonego materiału dowodowego wykazała, że w przedmiotowej sprawie nie była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Burmistrz [...] w decyzji z [...] listopada 2012 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, stwierdził brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (pkt IV ww. decyzji). Ponadto inwestor nie wnioskował o przeprowadzenie ww. oceny, a przedsięwzięcie nie dotyczy budowy instalacji do spalania paliw, o której mowa w art. 88 ust 1 pkt 3 ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. W konsekwencji, biorąc pod uwagę, że w analizowanej sprawie nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, GINB stwierdził, że postępowanie zakończone ww. decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia [...] października 2008 r. Tym bardziej więc nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu stopnia podstawowego, którego celem jest weryfikacja decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę pod kątem wystąpienia w niej wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym GINB przyjął, że art. 31 § 1 k.p.a. nie znajduje w tym przypadku zastosowania, a zaskarżone postanowienie Wojewody należało utrzymać w mocy. Na koniec GINB wyjaśnił, że zarzut skarżącego, że na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r., Nr [...].2.2016, znak: [...] (zmieniającej ww. decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r.) dokonano zmian parametrów elektrowni wiatrowych względem parametrów określonych w ww. decyzji Burmistrza [...] z [...] listopada 2012 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach, pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zauważyć bowiem trzeba, że przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena dopuszczalności wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...].2.2013 z [...] czerwca 2013 r., a nie ww. decyzji Starosty [...] nr [...].2.2106 z [...] czerwca 2016 r. Poza tym GINB zaznaczył, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia zarzuty podniesione w zażaleniu dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niezgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniem miejscowego planu oraz decyzji środowiskowej nie mogły zostać poddane ocenie w ramach tego postępowania. W skardze do Sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Wojewody, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu postanowieniu Wojewody skarżący zarzucił naruszenie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pod nazwą elektrownia wiatrowa "[...]" nie było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wniósł o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pod nazwą elektrownia wiatrowa "[...]", jak i decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016 r. zatwierdzającej zmieniony projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Druga z wymienionych decyzji biorąc pod uwagę, że zmieniono parametry turbin winna być poprzedzona postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Organ wydający przedmiotowe pozwolenie na budowę winien był stwierdzić, że we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji środowiskowej. Tym samym postępowanie zmierzające do wydania pozwolenia na budowę powinno być i było postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa. Z tych względów stosownie do treści art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego skarżący jest uprawniony do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przynajmniej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2016r., a skarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i poprzedzające je postanowienie Wojewody zasługują na uchylenie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie postanowienie GINB z [...] lutego 2019 r. znak: [...], utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody o odmowie wszczęcia z wniosku skarżącego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej "[...]". Zdaniem Sądu orzeczenie to nie narusza prawa. Przede wszystkim prawidłowo w uzasadnieniu skarżonego postanowienia wywiedziono, że zasadą jest wyłączenie udziału organizacji społecznych ze wszystkich postępowań prowadzonych w sprawie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego), za wyjątkiem postępowań w tym przedmiocie wymagających udziału społeczeństwa. Znajdujący wówczas zastosowanie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska dotyczy jedynie organizacji ekologicznych, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, a przy tym prowadzą działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Nadto przepisy ww. ustawy wyraźnie precyzują sytuacje, w których postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wymaga udziału społeczeństwa. Wynika z nich, że postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest tylko takie, co do którego wymóg zapewnienia udziału społeczeństwa jest przewidziany konkretnym przepisem administracyjnego prawa materialnego. I tak, z art. 3 ust. 1 pkt 8 lit. c, art. 88 ust. 1 i art. 90 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wynika, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę udział społeczeństwa jest wymagany wyłącznie w przypadku ponownego przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która jest dokonywana w ściśle określonych sytuacjach. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 1 tej ustawy, ponowną ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przeprowadza się, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia, złożony do organu właściwego do wydania decyzji lub jeżeli organ właściwy do wydania decyzji stwierdzi, że we wniosku o wydanie decyzji zostały dokonane zmiany w stosunku do wymagań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, albo w przypadku braku możliwości stwierdzenia gotowości instalacji do wychwytywania dwutlenku węgla na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku instalacji do spalania paliw w celu wytwarzania energii elektrycznej, o elektrycznej mocy znamionowej nie mniejszej niż 300 MW. Dostrzegając powyższe i mając na uwadze akta sprawy Sąd stwierdza, że prawidłowo GINB przyjął, że żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca w analizowanej sprawie. I tak, w przedmiotowej sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę nie była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; w decyzji z [...] listopada 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn. "Budowa Elektrowni Wiatrowej [...] (...)" w pkt IV zapisano, że nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku; inwestor w postępowaniu przed organem architektoniczno-budowlanym nie występował o przeprowadzenie takiej oceny; sprawa nie dotyczyła przypadku określonego w art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (tj. budowy instalacji do spalania paliw). Zatem, brak było podstaw do udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę jakiejkolwiek organizacji ekologicznej, w tym skarżącego. Postępowanie to nie wymagało bowiem udziału społeczeństwa z uwagi na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W konsekwencji rację miał GINB stwierdzając, że skoro postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r., nr [...].2.2013, nie wymagało udziału społeczeństwa w rozumieniu ww. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, to tym bardziej nie wymaga udziału społeczeństwa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, którego celem jest wyłącznie weryfikacja decyzji w kontekście podstaw nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym Sąd w pełni zgadza się z tym organem, że obowiązujący porządek prawny nie zezwala na uruchomienie z wniosku organizacji społecznej/ekologicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy w postępowaniu zakończonym tą decyzją nie było przeprowadzane postępowanie z udziałem społeczeństwa w oparciu o uregulowania wskazanej wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. Sąd zauważa jednocześnie, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Dlatego także w postępowaniu dotyczącym unieważnienia pozwolenia na budowę krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nadto – stosuje się w nim również art. 28 ust. 3 i 4 tej ustawy. Tak też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II OSK 1479/17, zauważając m.in., że organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnych jako podmiot na prawach strony, nie reprezentuje swoich praw i obowiązków, a jedynie chroni interes publiczny, a "Skoro ustawodawca wyłączył (poza wyjątkiem objętym art. 28 ust. 4 ustawy Prawo budowlane) możliwość dopuszczania organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, którego przedmiotem jest udzielenie pozwolenia na budowę, to zasada ta dotyczy także postępowań nadzwyczajnych". W kontekście treści skargi i zarzutów w niej sformułowanych Sąd zauważa natomiast, że odmowa wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie dotyczyła tylko decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2013 r.; nie obejmowała decyzji ją zmieniającej nr [...].2.2016 z [...] czerwca 2016 r. Dlatego też wywód skargi, że w postępowaniu zakończonym tą ostatnią konieczne było przeprowadzenie ponownej oceny oddziaływania na środowiska (a to z uwagi na zmianę parametrów inwestycji w stosunku do zatwierdzonej decyzją organu środowiskowego) nie mógł już tylko z tej przyczyny odnieść zamierzonego skutku. Sąd zaznacza jednocześnie, że jeżeli zdaniem skarżącego jego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odnosił się także do decyzji z [...] czerwca 2016 r., a nie został w tym zakresie (dotychczas) załatwiony, to przysługują mu odpowiednie środki do zwalczenia ewentualnej w tej kwestii opieszałości/bezczynności organu. Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.