VII SA/Wa 876/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Artur Kuś, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Michał Podsiadło, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia [...] marca 2022 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę I. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. znak [...], po rozpatrzeniu wniosku M. G. (dalej jako Skarżący), Wojewoda [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w zw. z art. 148 oraz art. 124 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie egzekucji o charakterze niepieniężnym dotyczącym wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego nr [...] z [...] stycznia 2020 r., polegającego na udostępnieniu nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] I [...] obręb [...], gmina D., powiat [...], na czas prowadzenia robót budowlano-montażowych związanych z realizacją inwestycji, ze względu na niedopuszczalność wznowienia postępowania egzekucyjnego zakończonego czynnością w postaci odebrania nieruchomości na określony czas. Organ wyjaśnił, że postępowanie egzekucyjne zakończyło się przymusowym odebraniem nieruchomości na określony czas i udostępnieniu ich inwestorowi 14 maja 2020 r., na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z budową gazociągu (na tę okoliczność został spisany protokół z czynności egzekucyjnych) oraz wydaniem zawiadomienia z 3 czerwca 2020 r. o powstałych kosztach egzekucyjnych. Przedmiotowe postępowanie egzekucyjne nie zakończyło się wydaniem rozstrzygnięcia, a zatem wznowienie tego postępowania jest prawnie niedopuszczalne. W postanowieniu tym organ odniósł się również do zarzutu dotyczącego przekazywania korespondencji w sprawie postępowania egzekucyjnego pod niewłaściwy adres, uznając, że do takiego naruszenia nie doszło. II. Po rozpoznaniu zażalenia M. G., Minister Rozwoju i Technologii postanowieniem z [...] marca 2022 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na charakter postępowania wznowieniowego, podkreślając jego dwuetapowość. Podkreślił brzmienie art. 18 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.), zgodnie z którym jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zakres ich stosowania uzależniony jest jednak od konkretnej kwestii powstałej w toku postępowania egzekucyjnego w sytuacji, która nie jest wprost bądź odmiennie uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odwołując się do art. 17 § 1 u.p.e.a. wskazano, że rozstrzygnięcie i zajmowane przez organ egzekucyjny lub wierzyciela stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia. Domyślną procesową formą wypowiedzi organów administracji publicznej - w toku postępowania egzekucyjnego - jest więc postanowienie. Minister przyjął, że Wojewoda niewłaściwie uznał, że w sprawie niedopuszczalne było wznowienie postępowania egzekucyjnego z uwagi na fakt, że nie zakończyło się ono wydaniem rozstrzygnięcia, lecz przymusowym odebraniem nieruchomości i udostępnieniu ich inwestorowi na czas prowadzenia robót budowlanych związanych z budową gazociągu oraz wydaniem zawiadomienia z 3 czerwca 2020 r. o powstałych kosztach egzekucyjnych. Organ I instancji pismem z 3 czerwca 2020 r. zawiadomił Skarżącego o wysokości opłat i wydatków poniesionych przez organ egzekucyjny, które stanowią koszty egzekucyjne obciążające Zobowiązanego i wezwał do ich uiszczenia w terminie 7 dni od dnia zawiadomienia. Następnie, w dniu [...] lipca 2020 r. Wojewoda wystawił na Zobowiązanego tytuł wykonawczy nr [...], stosowany w egzekucji należności pieniężnych, w związku z kosztami egzekucyjnymi poniesionymi przez organ w toku postępowania znak: [...]. Z przytoczonych faktów wynika, że postępowanie egzekucyjne prowadzone przez Wojewodę pod znakiem [...], nie zakończyło się wraz z zakończeniem egzekucji administracyjnej. Minister uznał tym samym, że nie znajduje uzasadnienia odmowa wznowienia postępowania egzekucyjnego z powodu wskazanego w postanowieniu Wojewody (niedopuszczalność). Niemniej jednak zdaniem organu odwoławczego, wznowienie postępowania na wniosek Skarżącego było niedopuszczalne z innych przyczyn, niż wskazane w postanowieniu Wojewody. Jakkolwiek zdaniem Ministra wznowienie w ogólności postępowania egzekucyjnego jest prawnie niedopuszczalne, to jednak w sytuacji, kiedy Strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania, nieporadnie wskazując zakres żądania, obowiązkiem organu nadzoru było dołożenie wszelkiej staranności by temu wnioskowi nadać prawidłowy bieg. Choć we wniosku z 17 września 2020 r. Skarżący nie wskazał jakiegokolwiek ostatecznego postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym, co do którego kieruje swoje żądanie, organ I instancji pismem z 13 października 2020 r. wezwał go do złożenia wyjaśnień w przedmiocie daty powzięcia informacji o postanowieniu Wojewody [...] wzywającym do wykonania obowiązku. W piśmie z 26 października 2020 r. Skarżący wyjaśnił, że informację o ww. rozstrzygnięciu organu I instancji powziął dopiero w momencie doręczenia mu zawiadomienia z 18 sierpnia 2020 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego, co miało miejsce w dniu 21 sierpnia 2020 r. Informacja o postanowieniu Wojewody wzywającym do wykonania obowiązku zawarta została w piśmie tego organu z 3 czerwca 2020 r. znak [...] (stanowiącym zawiadomienie o opłatach i wydatkach poniesionych przez organ egzekucyjny oraz wezwanie do ich uiszczenia), gdzie w pkt 2 tabeli zawierającej rodzaj poniesionego kosztu egzekucyjnego wskazano "Opłata za wydanie postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. znak: [...] o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (art. 64a 1 pkt 2 lit. d ww. ustawy)". Pismo to zostało doręczone Skarżącemu 24 czerwca 2020 r. Ponadto, w piśmie z 9 lipca 2020 r. znak [...], Wojewoda podkreślił m.in. że zobowiązany nie skorzystał z przysługujących mu środków zaskarżenia, tj. nie wniósł zarzutów po otrzymaniu tytuły wykonawczego oraz nie wniósł zażalenia na postanowienie Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku wyznaczające termin przeprowadzenia czynności egzekucyjnych. Pismo to zostało skierowane do Skarżącego na adres: ul. L., [...] i po dwukrotnym awizowaniu zostało zwrócone nadawcy przez operatora pocztowego z adnotacją "Zwrot - nie podjęto w terminie". Uwzględniając powyższe Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie informacja o wydaniu postanowienia Wojewody wzywającego do wykonania obowiązku została zamieszczona w piśmie Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r., doręczonym Skarżącemu 24 czerwca 2020 r. Wskazany w art. 148 k.p.a. termin, w którym Zobowiązany mógł skutecznie wnieść podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., upłynął zatem w dniu 24 lipca 2020 r. Wniosek o wznowienie postępowania z 17 września 2020 r. został nadany w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy Prawo pocztowe w dniu 17 września 2020 r., co jednoznacznie wskazuje, że miesięczny termin nie został zachowany. Niedochowanie przez wnioskodawcę terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a., przesądza o konieczności odmowy wznowienia postępowania. W tej sytuacji faza postępowania o wznowienie musi zostać zakończona postanowieniem z art. 149 § 3 k.p.a. III. Skargę na powyższe postanowienie wniósł M. G., kwestionując ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 148 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez stwierdzenie uchybienia przez M. G. terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, podczas gdy M. G. wiedzę o wydaniu przez Wojewodę [...] postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] powziął dopiero w momencie doręczenia mu zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego z 18 sierpnia 2020 r. (nr zawiadomienia [...]), co miało miejsce 21 sierpnia 2020 r., a co za tym idzie, M. G. zachował termin do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu II Instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Strona uznała, że Minister błędnie ustalił, że termin na złożenie przez Skarżącego wniosku o wznowienie postępowania upłynął 24 lipca 2020 r., co wynika z błędnego przyjęcia, że Skarżący wiedzę o wydaniu postanowienia Wojewody z [...] kwietnia 2020 r. powziął w dniu 24 czerwca 2020 r. Skarżący wyjaśnił, że wiedzę o wydaniu postanowienia z [...] kwietnia 2020 r. powziął dopiero w momencie doręczenia mu zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego z 18 sierpnia 2020 r., co miało miejsce 21 sierpnia 2020 r. Termin na złożenie przez Skarżącego wniosku o wznowienie postępowania winien biec od dnia 21 sierpnia 2020 r. Nadając więc 17 września 2020 r. wniosek o wznowienie postępowania, zachowano termin wskazany w art. 148 § 2 k.p.a. IV. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: V. Skarga jest niezasadna. W niniejszym postępowaniu Sąd kontroluje wyłącznie formalne rozstrzygnięcie organu, którym w trybie art. 149 § 3 k.p.a. odmówiono Skarżącemu wszczęcia postępowania wznowieniowego z uwagi na niedopuszczalność procedowania w ramach tego trybu w związku z przekroczeniem terminu na wystąpienie z wnioskiem wskazującym przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (pozbawienie strony możliwości działania w postępowaniu - tu egzekucyjnym). Uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego procedura wznowienia postępowania przebiega dwuetapowo. Jej pierwsze, wstępne stadium, polega na zbadaniu, czy podanie o wznowienie postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną, czy pochodzi od strony (jeśli da się to w sposób oczywisty na tym etapie ustalić), czy wskazuje podstawy z art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 k.p.a. oraz czy zostało złożone w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a. Spełnienie tych przesłanek formalnych warunkuje przy tym dopuszczalność wznowienia postępowania, co z kolei następuje w drodze postanowienia, stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. To postanowienie stanowi natomiast podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ drugiego etapu postępowania, w ramach którego badane są przyczyny wznowienia oraz sprawa rozstrzygana jest co do istoty - art. 149 § 2 k.p.a. Na wstępnym, pierwszym etapie sprawy o wznowienie postępowania możliwe i konieczne jest zbadanie przede wszystkim tego, czy wnioskodawca legitymuje się w ogóle interesem prawnym uzasadniającym uznanie go za stronę postępowania, a w razie ustalenia, że przesłanka ta po jego stronie na pewno nie występuje (jest to jasne i oczywiste), organ jest uprawniony i zarazem zobowiązany odmówić wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie Skarżący tą przesłanką się bez wątpienia legitymuje. Niemniej jednak, na wstępnym etapie postępowania organ kontroluje również terminowość złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Zgodnie więc z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Doprecyzowująca treść art. 148 § 2 k.p.a. wyjaśnia, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Na mocy odesłania z art. 126 k.p.a. przepis ten stosuje się również do spraw zakończonych postanowieniem, na które przysługuje zażalenie. W związku z powyższym zbadanie zachowania terminu złożenia podania o wznowienie jest istotnym elementem, wstępnego etapu sprawy o wznowienie postępowania a uchybienie w tym zakresie może skutkować nawet stwierdzeniem nieważności wydanych następnie rozstrzygnięć. Sąd podkreśla zarazem, że odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy jest oczywiste, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma albo przymiotu strony w tym postępowaniu lub gdy nie ma jakichkolwiek wątpliwości, że termin na złożenie wniosku został przez nią przekroczony. VI. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy przede wszystkim zaakceptować ogólne wywody Ministra wskazujące na specyfikę postępowania egzekucyjnego i możliwość jego wznowienia. Norma wywodzona z art. 126 k.p.a. ma zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym i pozwala uznać, że można wznowić to postępowanie, jeżeli zakończyło się ono ostatecznym postanowieniem wydanym w jego toku. Zasadne jest stanowisko organu, że zakończenie egzekucji i wyegzekwowanie obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie rodzi automatycznego skutku w postaci zakończenia postępowania. Słusznie wskazano, powołując się na orzecznictwo sądowe, że sama egzekucja jest czynnością o charakterze faktycznym, dokonywaną w postępowaniu egzekucyjnym. Odróżnia się od postępowania egzekucyjnego będącego procedurą administracyjną. Egzekucja jest jej składnikiem (aktem wykonawczym, prowadzącym np. do wyegzekwowania obowiązku). Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje wcześniej niż sama egzekucja (czynność sprawcza w jej toku), a jej zakończenie nie musi nastąpić wraz z dokonaniem skutecznej egzekucji. Postępowanie egzekucyjne jest pojęciowo szersze niż sama egzekucja, rozumiana tu jako czynność lub ich zespół, prowadzących do wymuszenia określonego efektu. Tym samym przeprowadzenie egzekucji (tu wprowadzenie inwestora budowy gazociągu na grunt Skarżącego) nie świadczy o zakończeniu postępowania egzekucyjnego. Przeprowadzenie egzekucji, jako czynności faktycznej i części składowej postępowania egzekucyjnego, nie skutkuje automatycznym końcem postępowania egzekucyjnego. Słusznie zatem Minister odrzucił stanowisko Wojewody wskazujące, że nie można żądać wznowienia postępowania egzekucyjnego. Zakończenie egzekucji administracyjnej (tu wprowadzenie inwestora na grunt w dniu 14 maja 2020 r. zgodnie z tytułem wykonawczym) nie oznaczało zakończenia postępowania egzekucyjnego, gdyż organ zobowiązany był podjąć jeszcze inne czynności związane z "uporządkowaniem" prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Jak wskazano wyżej, po wyegzekwowaniu obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, Wojewoda pismem z 3 czerwca 2020 r. zawiadomił Skarżącego o wysokości poniesionych opłat i wydatków, stanowiących koszty egzekucyjne obciążające Stronę, wzywając jednocześnie do ich uiszczenia. Wobec braku zapłaty, w dniu [...] lipca 2020 r., Wojewoda wystawił tytuł wykonawczy, celem wyegzekwowania należności pieniężnych (opłat i kosztów egzekucyjnych wcześniej ustalonych). W sprawie nie ma wątpliwości, że Skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w dniu 17 września 2020 r., nadając go na poczcie. Jednocześnie wyjaśnił, że informację o rozstrzygnięciu organu I instancji w przedmiocie wezwania do dobrowolnego wykonania obowiązku, jak również w przedmiocie kosztów postępowania, powziął dopiero w momencie doręczenia mu zawiadomienia z 18 sierpnia 2020 r. o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego tj. w dniu 21 sierpnia 2020 r. Wyjaśnienia te są nieprzekonujące. Jak słusznie wskazuje Minister, informacja o postanowieniu Wojewody wzywającym do wykonania obowiązku zawarta została w piśmie z 3 czerwca 2020 r. (zawiadamiającym o opłatach i wydatkach poniesionych przez organ egzekucyjny oraz wezwanie do ich uiszczenia). W piśmie tym wyraźnie wskazano, na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. znak [...] o wezwaniu zobowiązanego do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym - art. 64a 1 pkt 2 lit. d) u.p.e.a. Pismo to zostało doręczone Skarżącemu 24 czerwca 2020 r. Należy podzielić stanowisko organu, że informacja o wydaniu postanowienia Wojewody wzywającego do wykonania obowiązku została zamieszczona już w piśmie z 3 czerwca 2020 r. Trafnie organ odsyła do wyroku NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1183/18, w którym wskazano, że w sytuacji gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty został na przesłance określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie postępowania liczy się od daty powzięcia przez stronę wiadomości o decyzji (postanowieniu). Przepis art. 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. doręczenia decyzji (postanowienia), której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji (postanowienia), a tą w niniejszej sprawie jest dzień 24 czerwca 2020 r., gdyż w tym dniu dotarła do Strony wyraźna informacja o wydaniu postanowienia i jego treści. Chodzi bowiem o powzięcie takich informacji, które pozwalają stronie na zidentyfikowanie rozstrzygnięcia, którego jej nie doręczono. Musi to nastąpić w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Rolę taką bez wątpienia spełnia wymienienie wprost postanowienia, jego treści i cech umożliwiających identyfikację (nazwa organu, data, treść, numer). Nie jest tu wymagane, aby strona z owym rozstrzygnięciem się zapoznała. W konsekwencji, przewidziany w art. 148 k.p.a. termin, w którym Skarżący mógł skutecznie wnieść podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., upłynął w dniu 24 lipca 2020 r. Skoro więc wniosek o wznowienie postępowania egzekucyjnego został nadany 17 września 2020 r., to jest oczywiste, że miesięczny termin na jego złożenie nie został dochowany. W powyższej sytuacji Sąd na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów