VII SA/Wa 878/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Maria Tarnowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia B. P. ("skarżąca") na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ("PINB") z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia dla skarżącej opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł (słownie dwadzieścia pięć tysięcy złotych) związanej z samowolną budową budynku letniskowego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...] – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne, na podstawie których ustalono, że na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gmina [...], zrealizowany został, na fundamentach po rozebranej stodole, budynek letniskowy, drewniany z dachem dwuspadowym krytym blachą. Budynek posiada wymiary 11,60m x 8,80m i zadaszony taras. Jak ustalił PINB roboty związane z budową ww. budynku wykonane zostały w sposób samowolny w latach 2014-2015 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane PINB wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku i nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia w terminie do dnia [...] listopada 2016 r. określonej w nim dokumentacji. Po przedłożeniu przez skarżącą ww. dokumentacji, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną. Na postanowienie to skarżąca złożyła zażalenie, wskazując, że organ błędnie uznał, że prowadzone postępowanie dotyczy dwóch budynków, a nie tego samego obiektu budowlanego, posadowionego na fundamentach, na których poprzednio znajdował się inny taki obiekt, w związku z czym na skarżącą nałożono dwie opłaty legalizacyjne. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] WINB, postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2016 r., uznając, że jest ono prawidłowe i odpowiada prawu. Organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest samowolna budowa budynku letniskowego. W związku z tym, inwestor (skarżąca) powinien przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno-budowlanej, co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponieważ wymóg ten nie został spełniony, PINB słusznie stwierdził, że przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było więc zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Po ocenie złożonej przez skarżącą dokumentacji, PINB ustalił więc dla skarżącej wysokość opłaty legalizacyjnej. [...]WINB wskazał, że na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie, natomiast, do art. 59f ust. 1 ww. ustawy podstawę do naliczenia opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku samowoli budowlanej stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Opierając się na ww. przepisach PINB obliczył opłatę legalizacyjną zaliczając przedmiotową budowę budynku do kategorii I, tj. budynki mieszkalne jednorodzinne. W rozpatrywanym przypadku podstawą do obliczenia wymaganej należności stanowiły następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu – 1,00 (kategoria III), współczynnik wielkości obiektu – 1,00 i stawka opłaty – 500,00 zł, co daje razem 25 000,00 zł (500 zł x 1,00 x 1,00 x 50 = 25 000,00 zł). [...]WINB podkreślił, że ustalenie opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 49 ust. 1-5 ww. ustawy. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca przedłożyła wymagane dokumenty, które spełniają wymogi określone przepisami, dlatego też kolejnym etapem postępowania było nałożenie opłaty legalizacyjnej w określonej. [...]WINB wskazał, że jeśli skarżąca uiści opłatę legalizacyjną, obowiązkiem organu będzie zatwierdzić przedłożony projekt budowlany. Natomiast zgodnie z art. 48 oraz art. 49 ust. 3 ww. ustawy, w przypadku niespełnienia tego obowiązku lub też nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej stosuje się przepis art. 48 ust. 1 tej ustawy, tj. organ nakazuje rozbiórkę stwierdzonej samowoli. [...]WINB nie zgodził się także z zarzutem zażalenia, dotyczącym błędnego uznania przez organ nadzoru budowlanego, że w niniejszej sprawie w istocie chodzi o odbudowę budynku stodoły istniejącej uprzednio na fundamencie, na którym aktualnie posadowiono budynek letniskowy i budynek gospodarczy. Jak wynika z akt sprawy PINB prowadził dwa postępowania w sprawie obiektów zrealizowanych na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] gmina [...], tj. w stosunku do budynku letniskowego i budynku gospodarczego. W ocenie [...]WINB na ww. działce powstały faktycznie dwa budynki, zrealizowane wprawdzie na tym samym fundamencie (po rozebranej stodole), lecz stanowiące odrębne obiekty budowlane. Powyższe wynika zarówno z dokumentacji zdjęciowej, dołączonej do materiału dowodowego, jak i z samych opracowań projektowych sporządzonych w związku z postanowieniem PINB z dnia [...] lipca 2016 r. Z dokumentacji projektowej, tj. mapy do celów projektowych, wynika, że oba budynki stanowią odrębne obiekty, które dzieli odległość 5,3 m. Zasadnie zatem PINB prowadził odrębne postępowania w sprawie realizacji obu tych budynków, w rezultacie których ustalono dla skarżącej dwie odrębne opłaty legalizacyjne w wysokościach odpowiadających kategoriom poszczególnych obiektów budowlanych. [...]WINB podkreślił przy tym, że obowiązujące przepisy nie przewidują możliwości ustalenia jednej opłaty legalizacyjnej (np. uśrednionej) dla samowoli budowlanych dotyczących różnych obiektów zrealizowanych na jednej nieruchomości. Skargę na powyższe postanowienie złożyła B. P., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że organy błędnie ustaliły, że przedmiotowe roboty budowlane w miejscowości [...] stanowiły samowolę budowlaną ostateczną. Zdaniem skarżącej, w zaskarżonych decyzjach wyraźnie wykazano, że zostały one zrealizowane na fundamentach, tj. wskazano, że istnieją stare fundamenty budynkowe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej z w wysokości 25.000 zł związanej z samowolną budową budynku letniskowego na działce nr ew. [...]w miejscowości [...] gmina [...]. W ocenie Sądu prawidłowe są ustalenia organów, że na działce nr ew. [...] stanowiącej własność skarżącej działce w istocie powstały dwa budynki zrealizowane wprawdzie na tym samym fundamencie (po rozebranej stodole) lecz stanowiące odrębne obiekty budowlane. Powyższe wynika zarówno z dokumentacji zdjęciowej dołączonej do materiału dowodowego jak i z dokumentacji projektowej tj. mapy do celów projektowych wskazujących, iż oba budynki stanowią odrębne obiekty które dzieli odległość 5,3m. Należy także podkreślić, iż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem. Celem nowelizacji art. 48 Prawa budowlanego dokonanej w 2003 r. było osłabienie rygoryzmu obligatoryjnego nakazu rozbiórki będącego do tego czasu jedyną możliwą konsekwencją samowoli budowlanej. Skoro skarżący zdecydował się na skorzystanie z uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej, to, jak można sądzić, uznał, że prowadzi inwestycję w warunkach owej samowoli budowlanej. Oczywiście nie można mu odebrać prawa zmiany swojego stanowiska, ale w takiej sytuacji w toku postępowania w sprawie nakazania rozbiórki obiektu musi wykazać, że w sprawie nie miała miejsce samowola budowlana. Zgodnie bowiem z art. 49 ust. 3 zd. 2 Prawa budowlanego w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej wydaje się decyzje o nakazaniu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. Odnosząc się do zarzutów skargi , należy wskazać, że zasadnie organy nie zakwalifikowały wykonanych robót jako odbudowy. Roboty budowlane polegające na odbudowie mają tę cechę, że prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym, jednak w parametrach odpowiadających obiektowi pierwotnemu. Ponieważ w miejsce jednej stodoły posadowiono ( na jednym fundamencie) dwa samodzielne obiekty budowlane nie można mówić o odbudowie ale o budowie w świetle przepisów Prawa budowlanego. Okoliczności te nie są kwestionowane nawet przez skarżącą która wskazuje, iż w obrębie fundamentów po stodole posadowiła dwa obiekty budowlane. Nie ulega także wątpliwości, że budowa budynku letniskowego o powierzchni zabudowy powyżej 35 m 2 ( 11,60 x 8,80m), zgodnie z brzmieniem art. 28 ust 1 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestorka pozwolenia takiego nie uzyskała, co obligowało organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Bez znaczenia przy tym pozostaje argumentacja skarżącej, że pierwotnie w obrębie starych fundamentów po stodole postawiła "mobilny domek holenderski tak aby podmurówka stanowiła jego podstawę", a potem zaczęła go ocieplać, bowiem obiekt taki spełnia wszystkie wymogi do uznania go za budynek. W szczególności jest on całkowicie wydzielony z przestrzeni za pomocą trwałych przegród, posiada dach, a przede wszystkim bezspornie pełni funkcję budynku . Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych trwałość połączenia budynku z gruntem musi być oceniana jako kwestia faktu. Decyduje o tym konstrukcja techniczna budynku, a połączenie z gruntem musi być w sensie fizycznym na tyle trwałe, że pozwala na użytkowanie i opiera się czynnikom (np. atmosferycznym) mogącym zniszczyć tą konstrukcję ( vide wyrok NSA z 12.10.2011r., II OSK 1433/10). Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. Fundament taki, przenosząc na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie, czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Przepis art. 48 ust 2 stanowi, że - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w tym przepisie. Organ nadzoru budowlanego wszczął w odniesieniu do powyższej samowoli procedurę legalizacyjną wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2016r. na podstawie art. 48 ust 2 i 3 Prawa budowlanego nakładając na inwestorkę obowiązek przedstawienie stosownych dokumentów i obowiązek ten został przez skarżącą wykonany, bowiem w dniu [...] listopada 2016r. został przez nią złożony projekt budowlany wraz z decyzją Wójta Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. o warunkach zabudowy wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej jest powinnością organu i elementem koniecznym do zakończenia procedury legalizacyjnej prowadzonej na podstawie art. 48 w/w ustawy. Słusznie organ wskazał, że podstawie art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie, natomiast, do art. 59f ust. 1 ww. ustawy podstawę do naliczenia opłaty legalizacyjnej stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnik kategorii obiektu (k) oraz współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w), przy czym zgodnie z art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku samowoli budowlanej stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. W sprawie niniejszej podstawą do obliczenia wymaganej należności stanowiły następujące wartości: współczynnik kategorii obiektu – 1,00 (kategoria III), współczynnik wielkości obiektu – 1,00 i stawka opłaty – 500,00 zł, co daje razem 25 000,00 zł (500 zł x 1,00 x 1,00 x 50 = 25 000,00 zł) i taka też opłata legalizacyjna została przez organy ustalona. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017r., poz. 1369), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.