VII SA/Wa 88/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Nogal asesor WSA Nina Beczek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2025 r. sprawy ze skarg J. C. L., R. sp.j. z siedzibą w S. i C. sp. z o.o. z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 4 listopada 2024 r. znak: KOC/3741/Ar/24 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej J. C. L. R. sp.j. z siedzibą w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej C. sp. z o.o. z siedzibą w S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium"), postanowieniem z dnia 4 listopada 2024 r., znak: KOC/3741/Ar/24, działając m.in. na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia J. C., L., R. Sp.j. z siedzibą w S. oraz C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. – orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia Zarządu Dzielnicy [...] [...] (dalej: "Zarząd Dzielnicy", "organ I instancji") z [...] maja 2024 r. nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. Ł. [...] w Dzielnicy [...] [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do wydania postanowienia SKO doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych wskazanych przez ten organ. W dniu 25 kwietnia 2022 r. J. C., L, R. Sp.j. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka 1", "Skarżąca") złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na cz. dz. ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. Ł. [...] w Dzielnicy [...] [...]. Pismem z dnia 18 lipca 2022 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Postanowieniem z [...] maja 2024 r., nr [...], Zarząd Dzielnicy zawiesił z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zażalenie na powyższe postanowienie - z zachowaniem ustawowego terminu - wniosła Spółka 1 oraz C. Sp. z o.o. z siedzibą w S. (dalej: "Spółka 2", "Skarżąca"). Skarżące zakwestionowały zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Rozpatrując wniesione zażalenia Kolegium w pierwszej kolejności wyjaśniło, że podstawę prawną postanowienia organu I instancji stanowi przepis art. 55 ust. 9 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 2110), w związku z art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 977, dalej: "u.p.z.p."). Następnie Kolegium przytoczyło treść ww. przepisów, w świetle których, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, a takim jest teren objęty planem generalnym lotniska, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. SKO wskazało, że według ustaleń organu I instancji, działka nr ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. Ł. [...] w Dzielnicy [...] [...], której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jest objęta Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2021-2040, zatwierdzonym przez Ministra Infrastruktury w dniu 5 lipca 2023 r., zgodnie z którym ww. teren znajduje się w zasięgu strefy powierzchni ograniczających wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska [...] w [...]. Kolegium nadmieniło, że dokonując powyższego ustalenia organ I instancji powołał się na pismo Prezesa Zarządu P. P. L. S.A. z dnia 23 lutego 2023 r., znak: [...] r., z którego wynika, że zewnętrzne niebieskie linie (izolinie) oznaczone na mapie pt. "Plan Generalny Lotniska [...] na lata 2021-2040 - powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska", stanowią granicę obszaru objętego tym Planem. Z treści ww. pisma wynika, że Prezydent [...] otrzymał treść rozdziału pt.: "Obszar objęty Planem Generalnym" oraz załącznik mapowy do "Planu Generalnego Lotniska [...] na lata 2021-2040". Mając to na uwadze, w korespondencji z 16 kwietnia 2024 r., znak: [...], Kolegium zwróciło się do Ministra Infrastruktury o nadesłanie pisma z dnia 5 lipca 2023 r., znak: DL-1.470.118.2020.2, którym zatwierdzony został Plan Generalny Lotniska [...] w [...] na lata 2021-2040, a także załącznika mapowego do ww. Planu określającego obszar objęty Planem. W odpowiedzi, Dyrektor Departamentu Lotnictwa Ministerstwa Infrastruktury pismem z dnia 29 kwietnia 2024 r., znak: DL-1.051.5.2024, poinformował, że Plan Generalny Lotniska [...] w [...] na lata 2015-2040, w zakresie zgodności z polityką transportową kraju został zatwierdzony przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 12 października 2016 r., znak: DL.I.47.23.2025.MM.4. Plan Generalny Lotniska [...] w [...] na lata 2021-2040, zatwierdzony pismem z dnia 5 lipca 2023 r., znak: DL-1.470.118.2020.2, jest aktualizacją wcześniejszego planu, a nie nowym dokumentem. Nie wprowadza on żadnych zmian w zakresie powierzchni ograniczających przeszkody lotnicze, określających dopuszczalne gabaryty obiektów budowalnych i naturalnych, które miałyby wpływ na zmianę obszaru objętego Planem Generalnym Lotniska C. w [...]. Do ww. pisma załączone zostało pismo Ministra Infrastruktury z dnia 5 lipca 2023 r., znak: DL-1.470.118.2020.2, którym zatwierdzony został Plan Generalny Lotniska C. w W. na lata 2021-2040 oraz pismo Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12 października 2016 r., znak: DL.I.47.23.2025.MM.4, którym zatwierdzony został Plan Generalny Lotniska [...] w W. na lata 2015 - 2040. Jednocześnie w ww. piśmie wskazano, że wnioskowane przez Kolegium mapy dostępne są pod adresem https://ppl.bip.fiov.pl/inne-iednostki-organizacvine/planv-generalne-lotnisk-zarzadzanych-przez-ppl-s-a.html. W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym pismo z dnia 13 marca 2024 r., znak AM-KD.070.2.2024.ASW wraz z załącznikiem mapowym (k. 33-34 akt administracyjnych), Kolegium uznało, że teren inwestycji położony jest w granicach określonych ww. Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2021-2040. Jako że zgodnie z art. 55 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego, plan generalny określa m.in. obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych, SKO stwierdziło, że wskazane na przedmiotowej mapie w kolorze niebieskim linie ograniczające wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska są częścią planu generalnego, a co za tym idzie nieruchomości położone w wewnętrznych granicach tych linii położone są na terenie objętym Planem Generalnym. Odnosząc się zaś do kwestii wydawania warunków zabudowy dla działek położonych w granicach planu, Kolegium wskazało, że z urzędu znany jest mu fakt wydawania przez Prezydenta [...] oraz Zarządy Dzielnic [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na terenach objętych Planem Generalnym Lotniska [...] w [...] na lata 2015-2040. Niemniej jednak, SKO zwróciło uwagę, że Plan generalny lotniska nie jest aktem prawa miejscowego podlegającym publikacji w dziennikach urzędowych, a zatem do czasu jego udostępnienia właściwym organom nie sposób uznać, że mają one z urzędu wiedzę na temat takiego dokumentu. Dopiero z dniem 2 października 2022 r. przepis art. 878 ust. 1 ustawy - Prawo lotnicze otrzymał nowe brzmienie, przewidujące m.in. obowiązek przekazania organom samorządu terytorialnego mapy określającej granice takiego planu generalnego lub jego zmiany bądź aktualizacji. Obowiązek taki powstał zatem dopiero przed aktualizacją Planu Generalnego Lotniska [...] w [...] na lata 2021-2040, zatwierdzoną pismem z dnia 5 lipca 2023 r., znak: DL-1.470.118.2020.2, lecz nie istniał w dacie zatwierdzenia tego Planu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 12 października 2016 r., znak: DL.I.47.23.2025.MM.4. Kolegium podkreśliło, że nie dysponowało zatem wcześniej wiedzą na temat ww. dokumentu, jak również nie było w posiadaniu mapy określającej granice obszaru objętego ww. Planem Generalnym. Otrzymanie ww. dokumentacji stanowi więc uzasadnioną przyczynę odstąpienia od zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. W konsekwencji, wspomnianym na wstępie postanowieniem z 4 listopada 2024 r., znak: KOC/3741/Ar/24, Kolegium utrzymało w mocy orzeczenie organu I instancji zawieszające postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia na wniosek Spółki 1 warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Z takim rozstrzygnięciem nie zgodziły się zarówno Spółka 1, jak i Spółka 2, reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargi do tutejszego Sądu. W obydwu skargach pełnomocnik Skarżących zarzucił postanowieniu Kolegium: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 1. art. 55 ust. 9 w zw. z art. 55 ust. 5 i ust. 6 w zw. z art. 2 pkt 4 oraz art. 86, art. 87, art. 877, 878 oraz art. 55 ust. 12 ustawy - Prawo lotnicze w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu przez SKO, że: a. teren objęty planem rozwoju lotniska użytku publicznego, czyli planem generalnym, jest tożsamy z zewnętrznymi granicami zasięgu poziomego powierzchni ograniczających wysokość zabudowy wokół lotniska, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że tereny poza lotniskiem użytku publicznego znajdujące się pod izoliniami wyznaczającymi w przestrzeni maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy i obiektów naturalnych nie są terenami objętymi obowiązkiem planistycznym w rozumieniu art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego; b. mapa powierzchni ograniczających zabudowę wyznacza granice terenu, dla którego istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z planem generalnym, gdy tymczasem zgodnie z art. 87 ust. 1 Prawa lotniczego "powierzchnie ograniczające przeszkody wyznaczają granice, w ramach których obiekty mogą wystawać w przestrzeni powietrznej" a nie kształtują ład przestrzenny; c. mapa powierzchni ograniczających zabudowę wyznacza granice terenu, dla którego istnieje obowiązek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zgodnego z planem generalnym, gdy tymczasem powierzchnie ograniczające zabudowę wyznacza się w celu ochrony lotniczych urządzeń naziemnych przed zakłóceniami ich działania (art. 86 ust. 2a Prawa lotniczego), zaś organy planistyczne w tym SKO, wydające decyzje ustalające warunki zabudowy zobowiązane są na mocy art. 86 ust. 7 Prawa lotniczego jedynie do "uwzględnienia wskazanych ograniczeń wysokości zabudowy przy planowaniu przestrzennym", którego jednym ze sposobów jest wydawanie decyzji ustalających warunki zabudowy; d. pominięcie faktu, że przepisy Prawa lotniczego przyznają Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego kompetencję do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji pod powierzchniami ograniczającymi zabudowę (art. 55 ust. 12 oraz art. 877 Prawa lotniczego), a ponadto nakładają na organy planistyczne wydające decyzje ustalające warunki zabudowy obowiązek uwzględniania ograniczeń w planowaniu przestrzennym, co nie może zostać wykonane w razie zawieszenia postępowanie administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy; 2. art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o zawieszeniu, wskutek nieuprawnionego i nieznajdującego oparcia w zebranym materiale dowodowym uznania, że działka ewidencyjna, której dotyczy wniosek Spółki 1 o ustalenie warunków zabudowy, jest położona na "terenie objętym planem generalnym", a tym samym, że zachodzi przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania; 3. art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, co skutkowało utrzymaniem w mocy zaskarżonego postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym pozbawiło Skarżące prawa do zabudowy należącej do nich nieruchomości, co w sposób rażący narusza istotę konstytucyjnie chronionego prawa własności. II. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: 4. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego przez SKO, w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z treści źródłowego dokumentu pn. "Plan Generalny Lotniska [...] na lata 2021-2040" zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury w dniu 5 lipca 2023 r., co było niezbędne dla ustalenia, czy teren inwestycji objęty wnioskiem Spółki 1 o ustalenie warunków zabudowy jest położony na "terenie" objętym planem rozwoju lotniska użytku publicznego w rozumieniu art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, czy też na "obszarze" Planu Generalnego Lotniska w rozumieniu art. 55 ust. 6 pkt. 1 Prawa lotniczego, w celu ustalenia czy zaistniała przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jak również naruszenie powołanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego polegające na zaakceptowaniu przez SKO zaniechania Zarządu Dzielnicy w uzyskaniu wskazanego dokument źródłowego, podczas gdy organy administracji publicznej są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać cały materiał dowodowy istotny dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, które to naruszenie skutkowało niewyjaśnieniem stanu faktycznego w sposób kompleksowy w zakresie kluczowym dla możliwości zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy w oparciu o art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 w zw. z ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego i bezpodstawnym przyjęciem, że teren inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach terenu objętego Planem Generalnym Lotniska, o którym stanowi przepis art. 55 ust. 9 w zw. z art. 55 ust. 5 Prawa lotniczego, a w konsekwencji nieuprawnionym utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu postępowania; 5. art. 6, art. 7 oraz art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania z zażalenia Spółki 1 i Spółki 2 na postanowienie o zawieszeniu w sposób odbiegający od zasady praworządności i bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego kompleksowo, jak również dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zebranego materiału, przejawiające się w: a. oparciu rozstrzygnięcia o wybiórczy materiał dowodowy (brak treści aktu - Plan Generalnego Lotniska), a ponadto materiał niepotwierdzony w urzędowy sposób, zawierający informacji pochodne i zniekształcone względem rzeczywistej treści dokumentu Planu Generalnego Lotniska, wobec jego braku w aktach postępowania, tj. o wskazane w zaskarżonym postanowieniu wydruki z map i treści strony internetowej, które zdaniem SKO miały przedstawiać granice terenu objętego Planem Generalnym Lotniska, mimo że żadna z obu map, tj. Mapa Koncepcja rozwoju lotniska [...] oraz mapa powierzchni ograniczających zabudowę i obiekty naturalne - nie wyznacza w sposób jednoznaczny granic "terenu" objętego tym Planem Generalnym Lotniska w rozumieniu art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego; b. zaakceptowanie przez SKO, że Zarząd Dzielnicy wydając postanowienie o zawieszeniu będące przedmiotem kontroli SKO oparł się o pismo P. P. L. S.A. z dnia 23 lutego 2024 roku (znak: [...]), a nie o autentyczną treść dokumentu Planu Generalnego Lotniska, c. braku dostatecznego wyjaśnienia zakresu terenów objętych Planem Generalnym Lotniska i oparcie rozstrzygnięcia o dowolną ocenę zebranego materiału, d. sformułowania uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób, który nie pozwala ustalić całokształtu materiału dowodowego stanowiącego podstawę ustaleń faktycznych, e. naruszeniu zasady praworządności, przekonywania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, poprzez powierzchowne przeprowadzenie postępowania dowodowego, czego odzwierciedleniem jest sporządzone uzasadnienie postanowienia SKO, które w sposób nieprzekonujący, niejasny, a tym samym niewystarczający, w świetle treści zażaleń Skarżących na postanowienie o zawieszeniu, realizuje wynikające z przywołanych wyżej przepisów zasady postępowania administracyjnego, podczas gdy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wydanych orzeczeniach organów, z których to obowiązków zarówno organ I, jak również organ II instancji się nie wywiązali, które to naruszenie skutkuje uznaniem, że postanowienie wydano w sposób dowolny, co w dalszej kolejności skutkowało niezasadnym utrzymaniem postanowienia o zawieszeniu w mocy przez SKO; 6. art. 8 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem w sposób uniemożliwiający Skarżącym uzyskiwanie informacji na temat bieżących okoliczności mających wpływ na kształtowanie ich praw i obowiązków oraz wbrew zasadzie wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, a to wobec braku oparcia rozstrzygnięcia o wiarygodną i rzeczywistą treść dokumentu - Plan Generalny Lotniska w jego całokształcie, który te prawa i obowiązki kształtuje, podczas gdy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek działania w granicach i na podstawie prawa, co skutkowało dowolnym ustaleniem, że działka objęta wnioskiem Spółki 1 o ustalenie warunków zabudowy położona jest w granicach obowiązywania tego Planu, a w konsekwencji utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu; 7. art. 8 § 1 w zw. z art. 11 w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia SKO w sposób wybiórczy, brak odwołania się przez SKO do rozległej argumentacji Skarżących zawartych w zażaleniach oraz konieczności uchylenia postanowienia o zawieszeniu, co oznacza, że SKO nie odniosło się w sposób pełny do zarzutów podniesionych przez Skarżące w postępowaniu zażaleniowym, choć były one istotne dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób prawidłowy, podczas gdy zgodnie zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, a ponadto z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. wynika bezwzględny obowiązek organu w postępowaniu odwoławczym odniesienia się do wszystkich istotnych i mających znaczenie dla sprawy zarzutów podnoszonych w zażaleniu, co skutkuje brakiem możliwości zweryfikowania czy SKO rozważyło argumentację Skarżących i dlaczego jej nie podzieliło oraz czy organ II instancji faktycznie rozpoznał sprawę po raz drugi; 8. art. 7a § 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie niekorzystnej dla strony wykładni przepisu art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, podczas gdy w niniejszej sprawie w świetle materiału dowodowego (jakkolwiek zebranego w sposób niewystarczający i nieprawidłowy) stanowiącego podstawę wydanego przez SKO rozstrzygnięcia istniały niedające się usunąć wątpliwości co do treści normy prawnej w zakresie obowiązywania planu generalnego lotniska i jego granic, wpływających na możliwość zastosowania normy z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego i zawieszenia postępowania w sprawie, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu i uniemożliwieniem uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; 9. art. 8 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, polegającym na przyjęciu w marcu 2024 r. bez uzasadnionej przyczyny, że zewnętrzne izolinie z mapy powierzchni ograniczających zabudowę i obiekty naturalne zatwierdzona Planem Generalnym Lotniska, której granice obowiązują niezmiennie od 2016 r. stanowią granice terenu, o którym mowa w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, w sytuacji gdy do marca 2024 r. organy uznawały, że granice terenu, o którym mowa w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego pokrywają się z granicami lotniska użytku publicznego - Lotniska [...], co skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu; 10. art. 15 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia przez SKO postępowania wyjaśniającego we własnym zakresie, a zatem i merytorycznego po raz drugi, zwłaszcza wobec szerokiej argumentacji Skarżących zawartej w zażaleniach, która została jednak pominięta i przemilczana, a co powoduje uznanie, że sprawy nie rozpoznano rzeczywiście po raz drugi, podczas gdy organ odwoławczy zobowiązany jest sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć po raz drugi i to niezależnie od zarzutów środka odwoławczego, czego jednak SKO nie uczyniło, co skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy postanowienia o zawieszeniu. Z uwagi na powyższe zarzuty Skarżące zgodnie wniosły m.in. o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium, jak również poprzedzającego je postanowienia organu I instancji o zawieszeniu postępowania (każdego z nich w całości) oraz o zasądzenie na ich rzecz od SKO zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto w skargach zawarte zostały wnioski do dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skarg, na okoliczności szczegółowo opisane w ich treści, w tym m.in. na okoliczność, że Plan Generalny Lotniska nie zawiera elementu określającego obszar objęty planem, a zewnętrzna linia niebieska określająca wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie Lotniska [...] nie stanowi granicy obowiązywania tego Planu oraz na okoliczność, że teren objęty obowiązkiem planistycznym w rozumieniu art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego dotyczy mapy koncepcji rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska, jak również na okoliczność, że obecnie toczą się postępowania o ustalenie warunków zabudowy na terenach, dla których nie obowiązują ustalenia miejscowych planów, a są one położone pod liniami powierzchni ograniczających zabudowę i obiekty naturalne wyznaczone planami generalnymi Lotniska [...], Portu Lotniczego [...] w [...], Portu Lotniczego [...] oraz Portu Lotniczego [...]. W odpowiedzi na skargi SKO wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniami z dnia 11 lutego 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o połączeniu do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia spraw zainicjowanych skargami Spółki 1 i Spółki 2, oraz o ich dalszym prowadzeniu pod sygnaturą: VII SA/Wa 88/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji naruszają prawo w sposób wskazany powyżej, a skargi zasługują na uwzględnienie. Skargi okazały się zaś zasadne, z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od ich treści. Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań w niniejszej sprawie, wyjaśnić należy, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wnioski dowodowe zawarte w skargach, a dotyczące załączonych do nich materiałów, mogą zostać uwzględnione, gdyż obejmują one dowody z dokumentów, których ocena przez Sąd mogła przyczynić się do wyjaśnienia wątpliwości w sprawie, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postepowania sądowego. Niemniej Sąd uznał, że okoliczności, na które zgłoszone zostały ww. dowody, nie mogły mieć decydującego znaczenia w niniejszej sprawie. Przechodząc do meritum sprawy Sąd przypomina, że kontroli poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 4 listopada 2024 r., znak: KOC/3741/Ar/24, utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] [...] z [...] maja 2024 r. nr [...], o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym na części działki nr ew. [...] z obrębu [...], przy ul. Ł. [...] w Dzielnicy [...] [...], do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną tych postanowień stanowił art. 62 ust. 2 u.p.z.p. zastosowany w związku z art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego. W ich uzasadnieniach zgodnie zaś wskazano, że ww. działki objęte wnioskiem skarżącej Spółki 1 znajdują się w obszarze, dla którego istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy inaczej: objęte są one Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2021-2040 zatwierdzonym przez Ministra Infrastruktury w dniu 5 lipca 2023 r. To więc art. 62 ust. 2 u.p.z.p. i art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego obliguje organ do zawieszenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Oceniając te rozstrzygnięcia Sąd uznał, że zostały one wydane z naruszeniem art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Tak też, Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że zgodnie z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanego postanowienia) jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu, do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu. Zgodnie natomiast z treścią art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego (w brzmieniu obowiązującym w dacie powyżej zaakcentowanej), dla terenów objętych planem generalnym (lotniska – zob. art. 55 ust. 5-8 Prawa lotniczego) sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym - jest obowiązkowe, z uwzględnieniem przepisów dotyczących terenów zamkniętych. Jeżeli teren zamknięty objęty planem generalnym utraci status terenu zamkniętego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym dla tego terenu jest obowiązkowe. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego) nie było wątpliwości prawnych co do tego, że przytoczony powyżej art. 62 ust. 2 u.p.z.p. znajduje zastosowanie m.in. w sytuacji określonej w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego. Jak dla przykładu wskazał NSA w wyroku z 23 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1476/20: "W sytuacji, gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru dla którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, na organie, do którego wpłynął tego rodzaju wniosek, ciąży wymóg zawieszenia postępowania administracyjnego. Obowiązek taki formułuje art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Normujący powyższą kwestię art. 14 ust. 7 u.p.z.p. stanowi, że plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne, co nawiązuje do przypadków stanowiących wyjątek od ogólnej zasady swobody polityki planistycznej prowadzonej przez gminę. Nie może stanowić przedmiotu sporu, że przepisem odrębnym w przedstawionym powyżej rozumieniu jest art. 55 ust. 9 p.l. Przepis ten przyjmuje, że sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkowe dla terenów objętych planem generalnym, którym to pojęciem należy objąć opracowywany przez zakładającego lotnisko użytku publicznego (zarządzającego lotniskiem użytku publicznego) dokument stanowiący plan jego rozwoju, który po konsultacji z gminami, których tereny zostały objęte planem, zaopiniowaniu przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego oraz uzgodnieniu z właściwymi ministrami podlega zatwierdzeniu przez ministra właściwego do spraw transportu w zakresie zgodności z polityką transportową kraju (art. 55 ust. 5-8 p.l.)." Podobnie NSA na gruncie wskazanych powyżej przepisów wypowiedział się także w wyroku z 25 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1987/20. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednak pogląd odmienny (zob. wyrok NSA z 14 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1472/24). We wskazanym wyżej wyroku NSA przede wszystkim podniósł, że "Kształtowanie treści prawa własności w jej wymiarze publicznoprawnym przez normy ustawy planistycznej nie może naruszać zasady proporcjonalności (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji wszelkie ograniczenia wolności zagospodarowania terenu muszą odpowiadać standardom konstytucyjnym tak pod względem materialnym (w szczególności spełnić test proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), jak również standardom formalnym i ustrojowym (co wynika z art. 2 Konstytucji RP)." Dodał, że należyte ogłaszanie prawa jest składową zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). "Ogłoszenie jest także jednocześnie środkiem realizacji postulatu jawności prawa. Przy tym szczegółowe zasady ogłaszania aktów normatywnych reguluje ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1461). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a w świetle art. 4 tej ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. W żadnym razie w państwie demokratycznym nie można wymagać od jednostek znajomości przepisów, których treść jest dostępna w innej postaci niż forma określona prawem np. w nieoficjalnych publikacjach internetowych (wyroki NSA z 19 października 2011 r. sygn. akt I GSK 853/10, z 14 grudnia 2011 r. sygn. akt I GSK 600/10)." W kontekście zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p. - i wynikającego z niego obowiązku zawieszenia postępowania w związku z obowiązkiem sporządzenia dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Sąd Naczelny wskazał w efekcie na to, że ma to zastosowanie do sytuacji, kiedy taki obszar został ustalony w sposób odpowiadający wymogom demokratycznego państwa prawnego. Przyjął, że tylko akty normatywne mieszczące się w katalogu źródeł prawa (art. 87 Konstytucji) i podane w odpowiedniej formie do publicznej wiadomości mogą wiązać i wywoływać skutki prawne, a także być podstawą obowiązku ich przestrzegania (art. 83 Konstytucji RP). NSA stwierdził w efekcie, że plan generalny (plan rozwoju lotniska) ze swej istoty takim aktem nie jest, nie jest też decyzją administracyjną. Z jednej strony (na co zwrócił uwagę NSA) zawiera on regulacje typowo wewnętrzne dotyczące funkcjonowania samego lotniska, z drugiej zaś - na obszarze objętym planem określa on dopuszczalne gabaryty obiektów budowlanych i naturalnych, jak również koncepcję rozwoju przestrzennego wraz z zagospodarowaniem stref wokół lotniska. Plan ten zawiera także powierzchnie ograniczające przeszkody na lotnisku i w jego otoczeniu oraz powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy (w skrócie powierzchnie ograniczające). "W tym zakresie plan generalny ma skutek zewnętrzny kształtując prawa i obowiązki osób trzecich, w tym właścicieli nieruchomości znajdujących się w granicach stref, w szczególności poprzez określenie dopuszczalnej maksymalnej wysokości zabudowy. Te uregulowania dotyczące powierzchni ograniczających mają charakter ogólny i abstrakcyjny". O abstrakcyjnym charakterze tych ustaleń świadczy również art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, wprowadzający właściwie zakaz wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego planem generalnym lotniska; powodujący, że w sytuacji, kiedy gmina nie uchwali planu miejscowego dla nieruchomości objętej zakresem planu generalnego lotniska jej zabudowa będzie niedopuszczalna, a wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w istocie bezterminowo zawieszone. W konsekwencji NSA we wskazanym powyżej wyroku (biorąc pod uwagę także charakter normatywny planu generalnego) przyjął - a Sąd orzekający w niniejszej sprawie ocenę tę w pełni podziela i przyjmuje za własną - że przewidziane w art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego istotne ograniczenie wolności zabudowy wynikające z ustaleń nieogłoszonego dokumentu jest w sposób oczywisty niezgodne z art. 2, art. 87 i art. 88 Konstytucji RP. Odnosząc to stanowisko do rozpatrywanej sprawy, Sąd uznaje, że zawieszenie postępowania administracyjnego – najpierw przez Zarząd Dzielnicy, a potem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (choć w nota bene z czysto proceduralnego punktu widzenia prawidłowe byłoby po prostu utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia pierwszoinstancyjnego) – było niezasadne. Plan Generalny dla Lotniska [...] w [...] na lata 2021-2040 nie jest bowiem ani aktem prawa powszechnie obowiązującego, ani szczególną postacią decyzji administracyjnej. Innymi słowy – mimo że plan generalny został przewidziany w art. 55 ust. 5 Prawa lotniczego, a w art. 55 ust. 6 określono jego elementy – to jako dokument o nieustalonym przez ustawodawcę charakterze nie może stanowić podstawy do wydawania wobec jednostek władczych rozstrzygnięć, gdyż sprzeciwia się to generalnej zasadzie praworządności, wywodzonej z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 i art. 7 k.p.a. Podzielając tym samym w całości pogląd prawny wyrażony w ww. wyroku NSA z 14 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24, Sąd uznał, że należy odmówić w sprawie zastosowania art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego jako pozostającego w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP (idąc tym samym dalej niż zarzuty sformułowane w rozpoznawanej skardze). Brak ogłoszenia tego dokumentu (odpowiedniej publikacji) wyklucza bowiem, aby mógł on być w analizowanym stanie prawnym bezpośrednim źródłem ograniczeń wolności zagospodarowania terenu. Postępując w ten sposób (tj. odmawiając zastosowania wskazanego przepisu ustawy) Sąd wziął pod uwagę m.in. pogląd NSA wyrażony w wyroku z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 860/15, dotyczący wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny rozwiązań prawnych przyjętych w ustawach, i zauważa (także za tym Sądem), że sąd administracyjny dokonując wykładni przepisów prawa w danej sprawie, jest obowiązany stosować wynikającą z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, ustrojową zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. "Obowiązek przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, istnieje, gdy sąd ma wątpliwości co do tej zgodności (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2004 r., sygn. akt OSK 971/04, niepublikowany, treść (w:) Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; Janusz Trzciński "Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne", ZNSA 2011/3/39)." Brak jest natomiast uzasadnienia dla tezy o wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego w zakresie oceny zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją RP. Gdy przepis nie jest w oczywisty sposób zgodny z Konstytucją RP, sąd rozstrzygający sprawę ma uprawnienie do bezpośredniego zastosowania Konstytucji RP, a to bezpośrednie zastosowanie polegać może na prokonstytucyjnym stosowaniu przepisu ustawy, będącego podstawą rozstrzygnięcia, pozostającego w sprzeczności z Konstytucją RP. Ani treść art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, ani wyłączność orzekania przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności ustaw in abstracto, właściwa Trybunałowi Konstytucyjnemu z mocy art. 188 pkt 1 Konstytucji RP, nie sprzeciwiają się tezie, że co do zasady sądy rozstrzygające konkretny spór korzystają z możliwości bezpośredniego stosowania Konstytucji RP także wtedy, gdy to bezpośrednie stosowanie przybiera postać odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją RP. Sąd nie narusza kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, gdyż formalnie zakwestionowany przepis w dalszym ciągu pozostaje w systemie prawnym (zob. wyrok NSA z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 3193/14 i powyżej przywoływany z 14 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1472/24). Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone, jak i poprzedzające je postanowienie nie mogą się ostać jako wydane z naruszeniem art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego w zw. z art. 62 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię – pozostającą w oczywistej sprzeczności z Konstytucją RP. Niezależnie od powyższego Sąd dostrzega, że ww. przepis art. 55 ust. 9 został uchylony ustawą z dnia 5 grudnia 2024 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze, a nowelizacja ta weszła w życie z dniem 25 stycznia 2025 r. (Dz.U. z 2025 r., poz. 31). Orzekając w sprawie Sąd obowiązany był kierować się stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania badanego aktu administracyjnego, niemniej jednak zauważa, że wskazana zmiana prawa tylko wzmacnia stanowisko powyżej przedstawione co do "wadliwości" kwestionowanego i uchylonego obecnie przepisu. Orzekając ponownie w sprawie organ I instancji obowiązany będzie uwzględnić zaprezentowaną powyżej ocenę i przystąpić do rozpatrzenia sprawy z wniosku Spółki 1 o ustalenie warunków zabudowy. W świetle przedstawionych wyżej rozważań nie mogły mieć już natomiast istotnego znaczenia podnoszone w skargach wątpliwości dotyczące tego, jaki obszar powinien być uznany za objęty Planem Generalnym Lotniska [...] na lata 2021-2040, inaczej mówiąc, czy zasięg tego terenu rzeczywiście – jak przyjęły organy – wyznaczają zewnętrzne granice zasięgu poziomych powierzchni ograniczających wysokość zabudowy wokół lotniska, wskazane na mapie pn. "Powierzchnie ograniczające wysokość zabudowy i obiektów naturalnych w rejonie lotniska". Jedynie na marginesie zaprezentowanej już wcześniej argumentacji, w kontekście podnoszonych zarzutów Sąd czuje się w obowiązku li tylko zauważyć, że skoro zgodnie z dyspozycją art. 55 ust. 6 pkt 1 Prawa lotniczego, plan generalny określa obszar objęty planem, z określeniem dopuszczalnych gabarytów obiektów budowlanych i naturalnych, to nie wydaje się zasadne twierdzenie, że wyznaczony w ten sposób obszar, mający przecież obejmować obszar o ograniczonych możliwościach zabudowy, nie stanowi terenów, dla których w myśl art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zgodnego z zatwierdzonym planem generalnym – jest obowiązkowe. Niemniej jednak, z uwagi na wspomniane już uchylenie art. 55 ust. 9 Prawa lotniczego, wszelkie rozważania w tym względzie stały się obecnie bezprzedmiotowe. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając od Kolegium na rzecz każdej skarżącej Spółki zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia reprezentującego te Spółki pełnomocnika (po 480 zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (po 17 zł) i uiszczonego wpisu od skargi (po 100 zł). Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., jako że przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.