VII SA/Wa 880/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, sędzia WSA Tadeusz Nowak, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2017 r. sprawy ze skargi H. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015r., ([...]), na podstawie art. 61 a § 1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku H. S. - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z [...] stycznia 2014r. nr [...] nakazującej H. S. rozbiórkę przyd omowej oczyszczalni ścieków w P. przy ul. [...] nr [...] (nr ew. [...]). Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosła H. S., podnosząc, iż podstawą wzruszenia decyzji z dnia [...] maja 2014r. jest wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 czerwca 2015r. II SA/Łd 345/15 stwierdzający nieważność § 35 pkt 4 uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w rejonie "[...]" w P. w części ograniczającej budowę przydomowych oczyszczalni ścieków do działek o powierzchni 1500m ². Po rozpatrzeniu ww. wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2016r., ([...],[...]) - utrzymał w mocy ww. postanowienie. Organ wyjaśnił charakter postępowania nieważnościowego i stwierdził, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma fakt, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] maja 2014r. była badana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 684/14 oddalił skargę H. S. na ww. decyzję. Oznacza to, że Sąd badał, czy decyzja nie jest nieważna. Organ przytoczył argumentację Sądu, że skarżąca przed przystąpieniem do zrealizowania przydomowej oczyszczalni ścieków dokonała zgłoszenia. Organ nie wniósł sprzeciwu, pomimo że zgłoszona inwestycja pozostawała w sprzeczności z § 35 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r.) Organ zaznaczył, że wprawdzie zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 kpa, to w rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ww. wyrokiem stwierdził nieważność § 35 pkt 4 cyt. uchwały, a nie decyzji w oparciu, o którą wydano decyzję [...] WINB w przedmiocie nakazu rozbiórki. W ocenie GINB moc wiążącą ma ww. prawomocny wyrok, którym Sąd oddalił skargę H. S. na decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2014r., Nr [...], która jest przedmiotem wniosku o stwierdzenie jej nieważności. Organ powołał m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014r. sygn. akt I OSK 1792/12 LEX nr 1494706, w którym wskazano, że moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Skargę na powyższe postanowienie złożyła H. S. wnosząc o jego zmianę poprzez nakazanie wszczęcia postępowania i stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie rozbiórki przydomowej oczyszczalni. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła, że pomimo tego, iż wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015r. Sąd stwierdził nieważności § 35 pkt 4 ww. planu w opisanej części, z powodu którego wydano nakaz rozbiórki - organ odmawia podjęcia postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej postanowienie to nie odpowiada prawu i pozostaje w sprzeczności z uchwałą NSA z 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09. Powołane przez organ orzeczenia nie zostały wyjaśnione czy wytłumaczone. Organ pominął przy tym treść ww. uchwały, której uzasadnienie powinno odnosić wskazówki właściwego postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej organ nie dostrzega drugiej części sentencji uchwały. NSA wskazał, że po wpłynięciu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji organ powinien zbadać, czy zarzuty stawiane orzeczeniu, które zostało uznane przez sąd administracyjny za zgodne z prawem są takie same, jak te, które wynikają z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, czy zakres rozpoznania obu spraw jest tożsamy, a wreszcie, czy sam rodzaj przesłanki kwalifikującej do stwierdzenia nieważności decyzji jest tożsamy z przesłankami w oparciu o który wydano innym wyrok. Skarżąca zaznaczyła, że z uzasadnienia wyroku WSA z Łodzi z 15 stycznia 2015r. nie wynika, że decyzja wydana w oparciu o zapisy miejscowego planu była sprzeczna z prawem, gdyż sąd nie orzekał o nieważności planu z prawem, ale o zgodności decyzji z obowiązującym planem miejscowym. Dalej podniosła, że GINB nie wskazał, dlaczego pominął ww. wyrok stwierdzający nieważność § 35 pkt 4 m.p.z.p. miasta P., skoro przepis ten stanowił podstawę wydania decyzji, o której stwierdzenie nieważności wnosi wnioskująca. W wyroku z 15 stycznia 2015r. Sąd nie zajmował się nieważnością § 35 m.p.z.p., dlatego nie było podstaw do uznania, że te wadliwości wskazane w ww. wyroku były objęte zakresem rozpoznania. Skarżąca podkreśliła, że stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2016r. oraz postanowienie je poprzedzające zostały wydane z naruszeniem prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] grudnia 2015r., mocą którego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] stycznia 2014r., [...] nakazującą H. S. wykonanie rozbiórki przydomowej oczyszczalni ścieków na opisanej nieruchomości. Organ odmówił wszczęcia ww. postępowania z uwagi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 684/14, oddalający skargę na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 nr [...]. Organ przy tym powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009r. sygn. akt I OPS 6/09. Zgodnie z powyższą uchwałą żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (w oparciu o obowiązujący wtedy art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania żądania, organ ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Obowiązujący w dacie orzekania art. 61 a § 1 kpa przewiduje tożsame przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania obecnie, z tym że w formie postanowienia. Przypomnieć ponadto trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Powyższy przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Ciążący na organie oraz sądzie ww. obowiązek może być jednak wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku w trybie przewidzianym prawem (taki przypadek zaistniał w niniejszej sprawie). Zauważyć też trzeba, że w przywołanej wyżej uchwale sygn. akt I OPS 6/09 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 171 p.p.s.a. prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia i podkreślił, że "fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia na nią skargi przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił więc uwagę - co uszło uwadze organu - że w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa, czy też poprzez odmowę wszczęcia postępowania, wymaga uprzedniego zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że niezbędne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osadzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd). NSA podniósł, że możliwa jest również sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu. Wówczas, uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania". Jak wynika zatem z motywów przywołanej uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny nie wykluczył sytuacji, gdy wydany w danej sprawie wyrok oddalający skargę na określone rozstrzygnięcie administracyjne nie będzie stanowił przeszkody do wszczęcia postępowania o stwierdzenie jego nieważności. W świetle przestawionej argumentacji, jako chybione należało ocenić stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Zauważyć trzeba, że fakt usunięcia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc zapisu § 35 ww. planu wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2015r. (sygn. akt II SA/Łd 345/15) nie była – i z oczywistych względów nie mogła być - znana Sądowi rozpoznającemu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014r. nr [...]. Tym samym fakt wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyroku z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 684/14 o oddaleniu skargi na decyzję [...] WINB z dnia [...] maja 2014r. nr [...] nie mógł stanowić przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z powyższych względów Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie, wydane zostały z naruszeniem art. 61a kpa, a to powoduje konieczność ich uchylenia na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).