VII SA/Wa 885/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi K. A. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011 r. znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adw. H. O. W. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 zł. (trzysta siedem złotych i pięćdziesiąt groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 zł. (dwieście pięćdziesiąt złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 57,50 zł. (pięćdziesiąt siedem złotych pięćdziesiąt groszy). VII SA/Wa 885/11 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (teks jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), dalej Kodeks postępowania administracyjnego, zawiesił z urzędu postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...] września 2010 r., znak [...] nakazującej K. i K. G. wykonanie w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce o nr geodezyjnym [...] w S. przy ul. [...] oraz doprowadzenie wybudowanego na terenie w.w działki budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie murowanej ściany szczytowej budynku garażowego bez otworów okiennych i drzwiowych usytuowanej bezpośrednio przy granicy z działką o nr geodezyjnym [...] stanowiącej własność T. P.. W uzasadnieniu postanowienia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę. W pozwoleniu tym określono, iż budynek gospodarczy winien być usytuowany w odległości 3,0 m od granicy działki o nr geodezyjnym [...] będącej władnością K. K. i 1,50 m od granicy działki o nr geodezyjnym [...] stanowiącej własność T. P.. W wyniku oględzin dokonanych w dniu 15 maja 2000 r. stwierdzono, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w odległości 3,0 m od granicy działki o nr geodezyjnym [...] będącej władnością K. K., jednakże w odległości 1,20 m i 0,65 m (uwzględniając naroża ściany szczytowej) od granicy działki o nr geodezyjnym [...] stanowiącej własność T. P.. Stwierdzone odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego było podstawą do prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust u pkt. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym. Pismem z dnia 23 września 2010 r. K. i K. G. wnieśli o zawieszenie prowadzonego postępowania powołując się na fakt, iż toczy się VII SA/Wa 885/11 postępowanie w przedmiocie podziału działki o nr. geodezyjnym [...] w celu odsprzedania wydzielonej działki o nr. geodezyjnym [...] sąsiadowi T. P.. K. i K. G. wywodzili, że postępowanie to ma charakter postępowania wstępnego, którego zakończenie spowoduje, iż postępowanie w przedmiocie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego stanie się bezprzedmiotowe. Organ podzielił argumentacje K. i K. G. wskazując, że wydzielenie działki o nr. geodezyjnym [...] i następnie jej sprzedaż na rzecz sąsiada T. P. wpłynie na usytuowanie ścian przedmiotowego budynku względem granic działek sąsiednich. W następstwie dokonywanych zmian ściana szczytowa budynku znajdzie się w granicy z działką sąsiada T. P.. Nowe usytuowanie granic wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzonego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. konieczne staje się zawieszenie postępowania, aż do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zażalenie na powyższego postanowienie o zawieszeniu postępowania odwoławczego wniosła K. K.. W uzasadnieniu zażalenia podnosiła, że nie była stroną postępowania w przedmiocie wydzielania działki o nr. geodezyjnym [...]. Zawieszenie zaś postępowania w przedmiocie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, w którym to postępowaniu jest stroną, aż do czasu zakończenia podziałów nieruchomości spowoduje, że utraci ona przymiot strony, bowiem działka, której jest właścicielką, przestanie graniczyć z działką, na której posadowiono budynek garażowy. K. K. wskazywała, iż budynek został wybudowany z naruszeniem zatwierdzonego projektu budowlanego i jego obecne usytuowanie narusza jej prawo własności. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. utrzymał w mocy [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2010 r. zawieszające z urzędu postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. podzielił argumenty organu niższej instancji wskazując, iż zmiana granic działek będzie miała istotny wpływ na treść projektu zamiennego i zakres ewentualnych VII SA/Wa 885/11 robót koniecznych do doprowadzenia budynku garażowego do stanu zgodnego z prawem zgodnie z art. 51 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. zagadnienie zmiany granic działek jest zagadnieniem wstępnym, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Skargę na postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wniosła K. K. wywodząc, że organy administracji zmierzają do zalegalizowania samowoli budowlanej posadowionej na działce o nr. geodezyjnym [...] i wykluczenia jej z udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu jednakże z innych przyczyn niż zostało to wskazane w skardze. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy budynek został wzniesiony na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, a tym samym nie stanowi samowoli budowlanej. Stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego stanowią natomiast podstawę do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Organy obu instancji uznały w toku prowadzonego postępowania, że zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania ze względu na wystąpienie przesłanki przewidzianej w art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten stanowi, że organ prowadzący postępowanie zawiesza je z urzędu, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ albo sąd. VII SA/Wa 885/11 Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 kwietnia 2005 r., sygn. II GSK 27/05 przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego zostały wyczerpująco określone w art. 97 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i nie można przy interpretacji tego przepisu stosować wykładni rozszerzającej. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę. Należy stwierdzić, że nie każde postępowanie prowadzone przed innym organem albo sądem, którego wynik zmieniałby stan prawnomaterialny w ten sposób, że wpływałby na rozstrzygnięcie sprawy, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 94 § 1 pkt. 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Przepis ten wyraźnie stanowi, iż postępowanie może zostać zawieszone jedynie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia konkretnego zagadnienia. Innymi słowy, nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy, gdy zagadnienie wstępne pozostaje nie rozstrzygnięte. Kwestię powyższą wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 sierpnia 1983 r., sygn. I SA 481/83, w którym wskazano, iż "w myśl art. 97 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego organ administracji zawiesza postępowanie administracyjne jedynie wówczas, gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Chodzi tu o sytuacje, gdy kwestia prejudycjalna jest wątpliwa i dla jej wyjaśnienia niezbędne jest przeprowadzenie postępowania przed właściwym organem". Organ ma obowiązek wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania dokładnie ustalić przesłanki warunkujące rozpoznanie i wydanie w sprawie decyzji. Tylko brak możliwości ustalenia jednej z przesłanek rozstrzygnięcia, co do której zachodzi właściwość innego organu albo sądu, tamuje rozpoznanie sprawy. Natomiast inne postępowania, które nie tamują rozpoznania sprawy, nie stanowią zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chociażby ich wynik wpływał na rozstrzygnięcie. Organy obu instancji nie wykazały, iż zachodzi przeszkoda uniemożliwiająca zakończenie postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, czym naruszyły art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Organy stwierdziły jedynie, że postępowanie w przedmiocie VII SA/Wa 885/11 zmiany granic i wydzielenia działki o nr. geodezyjnym [...] może mieć wpływ na treści rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w trybie art. 51 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej nie daje podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem zawieszenie postępowania na tej podstawie możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy zakończenie sprawy nie jest możliwe bez zajęcia stanowiska przez inny organ albo sąd. W braku podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie może być zawieszone na zgodny wniosek stron. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późn. zm.) uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W., jak i decyzją ją poprzedzającą. W pkt. II na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, a w pkt. III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.