VII SA/Wa 891/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania skargę oddala. Wskazać należy, że wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1345/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...]w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu [...] lutego 2004 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D.wydał decyzję znak [...]o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu u S.Z.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt III SA/Gl 521/04 oddalił skargę S.Z. na powyższe rozstrzygnięcie. Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania w sprawie stwierdzenia choroby zawodowej u S.Z., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w D.decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...]ponownie orzekł o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej narządu głosu u skarżącego. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]decyzją z dnia [...] października 2007 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2007 r. Następnie, postanowieniem z dnia 13 sierpnia 2008 r. - na wniosek S.Z. - Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] października 2007 r. W postanowieniu, jako podstawę wznowienia postępowania organ wskazał -zgodnie z żądaniem wnioskodawcy- art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. We wniosku skarżący w kontekście wymienionego przepisu powołał się na zmiany chorobowe istniejące w dacie wydania decyzji ostatecznej, a pominięte czy niedostrzeżone przez jednostki medyczne wydające orzeczenia lekarskie na potrzeby tej sprawy. Do wniosku załączył badania mające stan ten potwierdzać. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]w dniu [...] sierpnia 2008 r. znak [...] wydał decyzję, którą odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2007 r. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2009r., stwierdził nieważność ww. decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] sierpnia 2008 r. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prowadząc ponownie postępowanie wznowieniowe, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...]skierował wnioskodawcę na badanie narządu głosu i w dniu 26 czerwca 2009 r. badanie takie przez Instytut Medycyny Pracy im. [...] w L.zostało przeprowadzone, w efekcie zostało wydane orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Dalsze czynności dowodowe w sprawie podejmowany były przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2010 r. Główny Inspektor Sanitarny -działając na wniosek skarżącego- wyłączył bowiem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]z prowadzenia postępowania wznowieniowego dotyczącego podejrzenia choroby zawodowej u S.Z. oraz wyznaczył Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.do prowadzenia powyższego postępowania. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W., po rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] października 2007r. Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., znak [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego S.Z. jest art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Wnioskodawca podniósł, iż nowymi dowodami, które stanowiły podstawę wniosku były dokumenty: wynik badania foniatrycznego z dnia 20 maja 2008 r. oraz z dnia 3 czerwca 2008 r. W toku prowadzonego postępowania wznowieniowego zainteresowany został poddany badaniom w placówce orzeczniczej II stopnia, uprawnionej do orzekania w sprawach chorób zawodowych, innej niż dotychczas. Instytut Medycyny Pracy w L.wydał dnia [...] czerwca 2009 r. orzeczenie o braku podstaw do rozpoznania u S.Z. choroby zawodowej - przewlekłej choroby narządu głosu związanej z nadmiernym wysiłkiem głosowym wymienionej w pozycji 7 wykazu chorób zawodowych rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych. [...]Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W.po przejęciu postępowania administracyjnego uzyskał również opinię Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. odnośnie wyników badań foniatrycznych zainteresowanego z dnia 20 maja 2008r. i z dnia 3 czerwca 2008r. Powyższa jednostka orzecznicza wydała opinię w dniu 26 kwietnia 2010r., iż uwzględniając analizę przedstawionych przez S.Z. dokumentów nie znalazła podstaw do rozpoznania u zainteresowanego choroby zawodowej narządu głosu. Ponadto, organ wojewódzki uzyskał dodatkową opinię Instytutu Medycyny Pracy w L., który w piśmie z dnia 29 września 2010r. ponownie wyjaśnił, iż w żadnym z wykonanych w latach 2003-2008 kompleksowych badaniach laryngologicznych, foniatrycznych i wideo stroboskopowych nie rozpoznano u S.Z. guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych fałdów głosowych ani niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią, które figurują w wykazie chorób zawodowych. Organ odwoławczy wskazał także, że każda z jednostek medycznych badających wnioskodawcę po przeanalizowaniu całości zgromadzonej dokumentacji medycznej, w tym wyników badań foniatrycznych zainteresowanego z dnia 20 maja 2008r. i dnia 3 czerwca 2008r., wydała opinię, iż nie znajduje podstaw do zmiany dotychczasowych orzeczeń i opinii wydanych w sprawie. Z opinii ww. jednostek medycznych wynika, że rozpoznane u zainteresowanego zmiany w krtani, opisane w dokumentacji medycznej załączonej do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, były już zdiagnozowane we wcześniejszych orzeczeniach o braku podstaw do rozpoznania u S.Z. choroby zawodowej. Zatem sugestie zainteresowanego, iż wyniki badań foniatrycznych z dnia 20 maja 2008 r. i z dnia 3 czerwca 2008 r. wskazują na inny stan zdrowia zainteresowanego nie potwierdziły się. W konkluzji organ wskazał, że nie znalazł podstaw do uznania zarzutów S.Z. zawartych w odwołaniu z dnia 6 lutego 2011 r. za słuszne i utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.z dnia [...] stycznia 2011 r. W wyniku rozpoznania skargi na powyższą decyzję, zapadł opisany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz zakres przeprowadzonego w sprawie postępowania dowodowego nie przystaje do wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Sanitarny wydając zaskarżoną decyzję nie zachował reguł rządzących postępowaniem wznowieniowym. Utrzymał w mocy decyzję wydaną w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a to świadczyłoby o tym, iż przyjął, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia uregulowana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (wobec treści wniosku o wznowienie). Z drugiej jednak strony organ ten nie przeanalizował sprawy w ww. zakresie w kontekście tych okoliczności, które dla ustalenia zaistnienia w sprawie ww. przesłanki wznowienia mają, czy też mogłyby mieć znaczenie. Organ ten przeanalizował natomiast taki materiał dowodowy, który do dokonania oceny w ww. zakresie nie był przydatny, a nadto – winien być wykorzystany tylko w sytuacji rozstrzygania sprawy, co do istoty (po stwierdzeniu zaistnienia ww. przesłanki wznowienia, czyli na kolejnym etapie omawianego postępowania). Dla ustalenia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie było potrzeby przeprowadzania postępowania dowodowego jakie miało miejsce w sprawie. Orzeczenie jednostki medycznej mogłoby być konieczne dopiero po ustaleniu zaistnienia przesłanki wznowienia i przystąpienia do kolejnej fazy tego postępowania obejmującej merytoryczną ocenę sprawy. W ocenie Sądu, z treści uzasadnienia organu odwoławczego nie wynika w efekcie, w jakim zakresie sprawa była rozpoznawana, czy dotyczyła kwestii merytorycznej, czy tylko kwestii zaistnienia przesłanki wznowienia uregulowanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także jaka jest ostateczna ocena sprawy. Z tych przyczyn Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wymaga uchylenia jako nie spełniająca wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem Sądu, orzekając ponownie Główny Inspektor Sanitarny winien przede wszystkim rozważyć, czy okoliczności faktyczne wynikające z dokumentacji przedstawionej przez skarżącego wypełniają dyspozycję art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Oceny w tym zakresie organ winien dokonać na podstawie całości akt sprawy zakończonej decyzją ostateczną, a nie w kontekście wyników nowych badań lekarskich skarżącego i opinii jednostek medycznych podtrzymujących wcześniej wydane orzeczenia (tj. wydane na użytek sprawy zakończonej decyzją ostateczną). W wyniku powyższego wyroku została wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżona decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...]. Organ wskazał w uzasadnieniu tej decyzji, że podstawą wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego S.Z. jest przepis art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż wznawia się postępowanie administracyjne, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie znane organowi, który wydał decyzję. Nowymi dowodami, które zdaniem zainteresowanego stanowiły podstawę jego wniosku o wznowienie postępowania były dołączone do wniosku dokumenty m.in.: wynik badania foniatrycznego z dnia 20 maja 2008 r. oraz z dnia 3 czerwca 2008 r. Podczas prowadzonego postępowania wznowieniowego organy prowadzące postępowanie uzyskały opinie uprawnionych do orzekania placówek medycznych: Instytutu Medycyny Pracy w L., Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [...]. Każda z ww. jednostek medycznych po przeanalizowaniu całości zgromadzonej dokumentacji medycznej w tym wyników badań foniatrycznych zainteresowanego z dnia 20 maja 2008r. i dnia 3 czerwca 2008r., wydała opinię, iż załączone przez S.Z. do wniosku z dnia 26 czerwca 2008r. o wznowienie postępowania administracyjnego wyniki badań z dnia: 20 maja 2008r. i 3 czerwca 2008r. nie wskazują na inny stan narządu głosu niż w dniu wydania decyzji ostatecznej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] października 2007r. i żadna z ww. jednostek medycznych nie znalazła podstaw do zmiany dotychczasowych orzeczeń i opinii wydanych w sprawie. Zdaniem organu w świetle powyższej argumentacji przywoływane przez S.Z. dokumenty nie są nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]z dnia [...] października 2007 r., a nie znanymi temu organowi. Większość powstała już po wydaniu przywołanej decyzji, a zaświadczenie lekarskie z dnia 11 kwietnia 2007 r. znajduje się w aktach sprawy i było przedmiotem weryfikacji organu II instancji przed wydaniem decyzji. Dokumenty te mogłyby stanowić "istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne". Wprawdzie powstały po wydaniu decyzji ostatecznej, jednak mogłyby sugerować, że choroba już wcześniej występowała u S.Z.. Przeprowadzone przez [...]Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W.konsultacje wykazały jednak, że u S.Z. nie pojawiły się żadne, nie rozpoznane wcześniej chorzenia, mogące być uznane za chorobę zawodową. W związku z powyższym załączona do wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego dokumentacja nie stanowi istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, który nie był znany organowi, który wydał decyzję czyli nie spełnia warunku określonego w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sugestie zainteresowanego, iż wyniki badań foniatrycznych z dnia 20 maja 2008 r. dnia 3 czerwca 2008 r. wskazują na inny stan zdrowia zainteresowanego w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie potwierdziły się. Z tych przyczyn organ nie znalazł podstaw do uznania zarzutów S.Z. zawartych w odwołaniu z dnia 6 lutego 2011 r. za słuszne i utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...]z dnia [...] stycznia 2011 r. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S.Z., zarzucając: rażące naruszenie postępowania administracyjnego mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., rażące naruszenie postępowania administracyjnego mające wpływ na wydane rozstrzygnięcie, tj. art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 9 k.p.a., naruszenie materialnego prawa administracyjnego poprzez błędne zastosowanie jako podstawy prawnej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad zgłaszania, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132 poz. 1115) zamiast właściwej podstawy prawnej tj. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. Nr 65 poz. 294 ze zm.). Ponadto skarżący zarzucił przewlekłość postępowania oraz wskazał, iż Główny Inspektor Sanitarny w zaskarżonej decyzji zlekceważył wiążące go wskazania, wynikające z prawomocnego wyroku Sądu. Skarżący stwierdził, że organ nie wskazał, w jakim zakresie była rozpoznawana sprawa - czy dotyczyła kwestii merytorycznej czy tylko kwestii zaistnienia przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. Co więcej, decyzja będąca przedmiotem niniejszej skargi nadal nie zawiera właściwej, pełnej i merytorycznej oceny sprawy, co do przyczyny wznowienia. Zdaniem skarżącego, działanie Głównego Inspektora Sanitarnego polegało na wydaniu kolejnej decyzji, powielającej wszelkie rażące uchybienia decyzji poprzedniej, a ponadto zawierającej uchybienie dodatkowe w postaci lekceważenia wiążących prawomocnych wytycznych sądu administracyjnego. Skarżący wskazał, iż wielokrotne wydawanie przez organ administracji publicznej decyzji wadliwych, nie buduje zaufania obywatela do organów administracji publicznej, ale również prowadzi do faktycznego załamania w obywatelu wiary w konstytucyjną zasadę, iż Rzeczpospolita Polska jest państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa. Jak omówiono to powyżej, zaskarżona decyzja zapadła po tym, jak wcześniejsze orzeczenie organu zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ. W tych warunkach, Sąd miał obowiązek w szczególności ustalić to, czy organ wydając zaskarżoną decyzję uwzględnił wytyczne zawarte w ww. wyroku tutejszego Sądu. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji organ orzekł po myśli wytycznych zawartych w ww. wyroku. Organ zważył zarówno na charakter postępowania wznowieniowego, jak i zakresu prowadzonego postępowania, w szczególności na to, że dotyczyło ono kwestii zaistnienia przesłanki wznowieniowej, wskazanej w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Organ wyjaśnił, że czynności związane z wydanymi opiniami podejmował, li tylko dla oceny ww. przesłanki . W toku niniejszego postępowania organ stwierdził, że złożone przy wniosku dokumenty, zostały potraktowane jako spełniające formalnie przesłankę wznowieniową z przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Stąd też doszło do wznowienia postępowania. W wyniku dalszego postępowania, okazało się, że dokumenty nie stanowią istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji ostatecznej, nie znanych organowi, który ją wydał. Temu ustaleniu służyły, wydane w sprawie, opinie uprawnionych jednostek orzeczniczych. Organ w ten sposób rozważył bowiem kwestię tego, czy przedstawione przez wnioskodawcę wyniki badań świadczą o odmiennym stanie faktycznym narządu głosu niż ten, który istniał w dniu wydania decyzji ostatecznej. Sąd podziela stanowisko organu. Doszło do takiego wyjaśnienia sprawy i oceny złożonych do wniosku o wznowienie dokumentów, że z całą pewnością nie można przyjąć, że stanowią one istotnej dla sprawy nowej okoliczności faktycznej lub nowego dowodu istniejącego w dniu wydania decyzji, który nie był znany organowi. Tym samym nie została spełniona przesłanka opisana w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniająca prowadzenie postępowania po jego wznowieniu. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zasadnie zaskarżoną decyzją odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., organ wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie m.in. art. 145 § 1 k.p.a., a taki stan miał miejsce w niniejszej sprawie. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270 ze zm.).