VII SA/Wa 898/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi E. K. i H. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) po ponownym rozpatrzeniu odwołania Państwa B. i J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...]-09-2013r., nakazującej Państwu B. i J. Z. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego - garażu blaszanego wybudowanego bez prawomocnego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...]w [...], stanowiącego własność Państwa B. i J. Z. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie PINB z dnia [...]-06-2013r., w przedmiocie nałożenia na skarżących określonych obowiązków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi i instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa sprawa była już wielokrotnie badana przez [...]WINB, którego decyzją z dnia [...]-03-2009r. nr [...]uchylono w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...]-02- 2009r. w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu blaszanego wybudowanego bez prawomocnego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...]w [...] i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie decyzją z dnia [...]-05-2009r. działając w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 07-07-1994r. Prawo budowlane, PINB w P. nakazał dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego - garażu blaszanego wybudowanego bez prawomocnego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...]w [...], stanowiącego własność Państwa B. i J. Z.. Państwo B. i J. Z. w ustawowym terminie złożyli odwołanie od w/w decyzji organu I instancji. Decyzją z dnia [...]-06-2009r., Nr [...], znak: [...]MWINB uchylił w/w decyzję PINB w [...] z dnia [...]-05-2009 r" znak: [...] i nakazał Państwu B. i J. Z. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego - garażu blaszanego wybudowanego bez prawomocnego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w P. Decyzją z dnia [...]-04-201 lr., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność w/w decyzji [...]WINB z dnia [...]-06-2006r., Nr [...], znak: [...]. Następnie GINB decyzją z dnia [...]-05-2011r. znak: [...] utrzymał w mocy w/w własną decyzję z dnia [...]-04- 2011r, Postanowieniem z dnia [...]-08-2012r. sygn. akt VII SA/Wa 1600/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny umorzył postępowanie sądowe ze skargi Państwa B. i J. Z. na w/w decyzję GINB z dnia [...]-05-201 lr. W związku z powyższym zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania Państwa B. i J. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2009 r., znak: [...]. Decyzją z dnia [...]-12-2012r. Nr [...], znak: [...] [...]WINB uchylił w całości decyzję PINB w [...]z dnia [...]-05-2009 r., znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dalszym toku postępowania decyzją z dnia [...]-03-2013r., znak: [...] działając w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. PINB w [...] nakazał Państwu B. i J. Z. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego - garażu blaszanego wybudowanego bez prawomocnego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...], stanowiącego własność Państwa B. i J. Z.. Państwo B. i J. Z. w ustawowym terminie złożyli odwołanie od w/w decyzji organu I instancji do [...]WINB. Decyzją z dnia [...]-05-2013r., nr [...], znak: [...]uchylił w całości w/w decyzję PINB w [...] z dnia [...]-03-2013r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie postanowieniem z dnia [...]-06-2013r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994r. PINB w [...] nałożył na Państwa B. i J. Z. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31-08-2013r.: - zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, - czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami i uzgodnieniami pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec nie przedłożenia przez zobowiązanych w/w dokumentacji decyzją z dnia [...]- 09-2013r., znak: [...]wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. PINB w P[...] nakazał Państwu B. i J. Z. wykonanie rozbiórki garażu blaszanego wybudowanego bez prawomocnego pozwolenia na budowę, zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] przy ul. [...]. Państwo B. i J. Z. w ustawowym terminie złożyli odwołanie od w/w decyzji organu I instancji do [...]WINB. Rozpoznając sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym [...]WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja PINB w [...] jak i poprzedzające ją niezaskarżalne postanowienie tego organu z dnia [...]-06-2013r. znak: [...] zasługują na uchylenie jednakże z innych przyczyn niż podniesione w odwołaniu. Wskazano, iż jak wynika z treści art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1994r. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. 2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie jakkolwiek organ I instancji, zgodnie z sugestią zawartą w decyzji [...]WINB z dnia [...]-05-2013r., nr [...], znak: [...], wydał postanowienie zobowiązujące skarżących do przedstawienia określonej dokumentacji umożliwiającej ewentualną legalizację przedmiotowej samowoli budowlanej to jednak formułując obowiązki jakie winni wypełnić składający odwołanie PINB w [...] oparł się na art. 48 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obecnie nie obowiązującym. Umknęło uwadze organu I instancji, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (Dz. U. Nr 247, poz. 1844) uznał, że art. 48 ust. 3 pkt 1 w/w ustawy w części obejmującej wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", został uznany za niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe prowadziło do nowelizacji ustawy Prawo budowlane z 1994r. ustawą z dnia 8 października 2008 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 206, poz. 1287). Podkreślono, że okoliczności faktyczne będące podstawą zastosowania przepisów nakazujących tak daleko idącą ingerencję organu administracji publicznej, jaką jest rozbiórka określonego obiektu budowlanego winny być analizowane i oceniane przez organ w każdym indywidualnym przypadku ze szczególną wnikliwością oraz przy zachowaniu bezwzględnie obowiązujących reguł proceduralnych. Ewentualne uchybienia, zarówno w procesie gromadzenia materiału dowodowego, jak i oceny wszystkich elementów tego materiału, mogą bowiem mieć wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie organu, którego wykonanie powoduje trudne do odwrócenia skutki. Dodano, iż jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych objęcie odwołaniem decyzji wydanej w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zwalnia organu II instancji od badania prawidłowości niezaskarżalnego postanowienia poprzedzającego w/w rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie ze względu na wyżej wskazane uchybienie, tj. wydanie przez PINB w [...] postanowienia z dnia [...]-06-2013r., znak: [...] z naruszeniem obecnie obowiązujących przepisów art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994r. prowadzić musi w konsekwencji do jego uchylenia oraz uchylenia, zaskarżonej, decyzji kończącej postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego. Zwrócono także należy uwagę organu I instancji na brzmienie art. 40 § 2 Kpa z którego wynika, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W niniejszej sprawie odwołujący się ustanowili pełnomocnika w osobie Pani A. Z. zatem korespondencja urzędowa stosownie do brzmienia w/w przepisu winna być kierowana do w/w osoby. Skarżący tj. Państwo B. i J. Z. korespondencję mogą jedynie (zgodnie z życzeniem wyrażonym w znajdującym się w aktach sprawy pełnomocnictwie) otrzymywać do wiadomości. Skargę na tę decyzję złożyli E. i H. K.. Podnieśli w niej przewlekłość postępowania organów nadzoru budowlanego a także niekonsekwencję organu odwoławczego. Wskazali również, że inwestorzy nie zamierzaja legalizować samowoli budowlanej, czemu niejednokrotnie dawali wyraz w toku postępowania administracyjnego. Dodatkowo skarżący wskazywali na brak mozliwości dokonania legalizacji budynku wzniesionego samowolnie przez B. i J. Z.. Podnosząc te zarzuty wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarzonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź procesowego. Tylko tymi kryteriami kieruje się Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności aktu administracyjnego. Żadne inne kryteria nie mogą być przez Sąd brane pod uwagę, w tym względy słusznościowe. Zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu tylko w przypadku, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. (art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Skarga nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że przedmiotowy garaż blaszany wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zrozumiałym też jest, iż likwidacja samowoli budowlanej może polegać na orzeczeniu nakazu rozbiórki bądź na jej legalizacji. Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże przepis powyższy, można zastosować dopiero wówczas, gdy w następstwie czynności właściwego organu administracji publicznej, o których mowa w ust. 2 oraz ust. 3 art. 48 Prawa budowlanego, nie zaistnieją przesłanki uzasadniające zalegalizowanie obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ustawodawca odstępując od orzekania nakazu bezwarunkowej rozbiórki obiektu budowlanego, samowolnie wybudowanego, stworzył możliwość przeprowadzenia postępowania dotyczącego legalizacji dokonanej samowoli budowlanej, skutkującego, w razie spełnienia wymagań określonych w przepisach prawa, wydaniem decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 4 Prawa budowlanego. W tym miejscu należy podnieść, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie wskazuje, że zasadą jest przeprowadzenie procesu legalizacji i dopiero, gdy okaże się ona niemożliwa można orzec nakaz rozbiórki. Za reprezentatywny należy uznać wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1879/07, w którym stwierdzono, że "Nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora". Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w szczególności techniczno-budowlanych, jak również regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli, w ocenie organu nadzoru budowlanego, budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, to organ nadzoru budowlanego powinien wydać postanowienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego i dopiero po przedstawieniu żądanych dokumentów może orzec, czy zostały spełnione warunki wymagane do legalizacji obiektu, w tym również te, o których mowa w ust. 2 pkt 1 powyższego przepisu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1004/06). Podkreślenia wymaga fakt, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem, nie ma znaczenia, dla procesu legalizacji, czy inwestor w dniu wszczęcia postępowania legalizacyjnego, legitymował się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej ma bowiem ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza swym istnieniem przepisów prawa w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Weryfikację zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym właściwy organ przeprowadza na podstawie: zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 3 pkt 1 tej ustawy). Przedłożenie jednego z tych dokumentów, mającego posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji, jest obowiązkiem inwestora, do którego wykonania organ nadzoru budowlanego wzywa postanowieniem, zakreślając termin jego wykonania. Bezskuteczny upływ tego terminu skutkuje nakazem rozbiórki (art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Przystępując do tych czynności procesowych organ nadzoru budowlanego winien zawsze jednak uwzględniać ratio legis unormowań art. 48 ust. 2, 3 i 5 Prawa budowlanego, które dają pierwszeństwo legalizacji samowoli budowlanej. Dlatego organ powinien umożliwić sprawcy samowoli budowlanej uzyskanie dowodu potwierdzającego zgodność zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W doktrynie i judykaturze wskazuje się zgodnie, iż brak decyzji o warunkach zabudowy, stanowiąc wymóg procesowy, może być usunięty w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego w drodze rozstrzygnięcia sprawy prejudycjalnej, której przedmiotem będą warunki zabudowy (wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r., II OSK 945/06 i wyrok NSA z 15 października 2007 r., II OSK 1352/06, dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia między innymi zaświadczenia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Wobec nie przedłożenia przez inwestorów żądanej dokumentacji organ I instancji nakazał wykonanie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał, że treść postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nie znajduje podstawy prawnej w obowiązującym w chwili wydawania przedmiotowego postanowienia jak i obecnie art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro organ I instancji nie mógł nałożyć na inwestora obowiązków wymienionych w przedmiotowym postanowieniu to niewykonanie ich nie mogło skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki. Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wadliwość postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. oznacza, że całość postępowania w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej musi być przeprowadzona ponownie. Wobec tego rozstrzygnięcie organu odwoławczego oparte na przepisie art. 138 § 2 k.p.a. należy uznać za prawidłowe. W świetle przedstawionych okoliczności i prawidłowych ustaleń organu odwoławczego Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja podjęta została w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego i doprowadziła do właściwego zastosowania przepisów prawa administracyjnego. Z tych wszystkich względów, nie dopatrując się jakiegokolwiek naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.