VII SA/Wa 902/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant st. sekr. sąd. Sylwia Rosińska- Czaykowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę Przedmiotem skargi [...] S.A. z siedzibą w Warszawie ("skarżąca", "inwestor") jest decyzja Wojewody M. ("Wojewoda") z [...] marca 2018 r., nr [...], znak: [...], wydana w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, w następującym stanie sprawy. W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżąca złożyła do Prezydenta [...] W. ("Prezydent") zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na instalacji informatora handlowego na dz. ew. nr [...], obr. [...], zlokalizowanej przy Al. [...] w D. M. [...] W.. Do zgłoszenia skarżąca załączyła m.in. projekt budowlany /konstrukcja/ wolnostojącego nośnika reklamowego o powierzchni reklamowej [...] m². Decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], znak: [...], Prezydent, na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), wniósł sprzeciw w sprawie ww. zgłoszenia, wskazując, że przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z [...] stycznia 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś wyjątki od tej zasady, w tym te związane z obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, określono w art. 29-31 ww. ustawy. Wojewoda stwierdził dalej, że na podstawie art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ może wnieść sprzeciw, w formie decyzji, do zamiaru wykonania robót wskazanych w zgłoszeniu, oznaczający brak zgody na realizację danej inwestycji. Przyczyną wydania sprzeciwu może być albo niedopełnienie przez inwestora we właściwym terminie obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów, mimo wcześniejszego wezwania, albo stwierdzenie przez organ, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego na podstawie zgłoszenia nie jest dopuszczalna z przyczyn merytorycznych. Zauważył następnie, że w sprawie przedmiotem planowanych robót budowlanych był nośnik reklamowy w postaci ekranu LED o wymiarach [...] x [...] m umieszczony na słupie stalowym przymocowanym do żelbetowego fundamentu przestawnego. Skarżąca, powołując się na art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, dokonała zgłoszenia prac budowlanych jako instalację tablic i urządzeń reklamowych. Wojewoda podkreślił, przywołując stanowisko sądów administracyjnych, że ocena czy dana tablica reklamowa podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, czy tylko dokonania zgłoszenia, sprowadza się głównie do oceny projektu technicznego pod kątem trwałego związania z gruntem takiej reklamy. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma przy tym znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję, tj. czy ma stabilną podstawę uniemożliwiającą łatwe jej przesunięcie, przeniesienie w inne miejsce, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Organ odwoławczy dodał, że podczas takiej oceny istotny jest aspekt bezpieczeństwa obiektu, jakim jest posadawiana na gruncie reklama. Za budowle uznać należy te wszystkie posadawiane bezpośrednio na gruncie obiekty reklamowe, które z uwagi na swoje gabaryty i działanie sił natury (wiatr) mogą ulec przewróceniu i doprowadzić do powstania szkód na osobie lub mieniu. Takie wolnostojące obiekty wymagają niewątpliwie trwałego związania z gruntem, gdyż jego brak może dotyczyć jedynie lekkich urządzeń o małych gabarytach. Stąd do przedmiotowego nośnika reklamowego nie znajduje zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Użyty w nim termin "instalowanie" nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, lecz zawiera takie prace budowlane, które są związane z już istniejącym obiektem. Jeżeli wykonanie jakichś robót budowlanych ma być zakwalifikowane jako instalowanie, to wówczas powinno nastąpić przymocowanie (połączenie, przyłączenia) urządzenia instalowanego do innego obiektu w sposób pozwalający na jego odinstalowanie bez uszkodzenia bądź naruszenia struktury obiektu podstawowego. W ocenie Wojewody, przedmiotowa inwestycja stanowi bezsprzecznie wolnostojącą tablicę reklamową i jako taka podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy podzielił tym samym stanowisko organu pierwszej instancji, z którego wynika, że planowane roboty budowlane powinny być objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę ze względu na odmienną niż w zgłoszeniu klasyfikację obiektową projektowanego obiektu. Na decyzję Wojewody M. z [...] marca 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jej uchylenie, ewentualnie także o uchylenie decyzji Prezydenta [...] W. z [...] stycznia 2018 r. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego poprzez niezasadne utrzymanie w mocy sprzeciwu wniesionego do zgłoszonych robót, mimo że zgłoszona inwestycja stanowi roboty budowlane nie wymagające uzyskania pozwolenia na budowę, art. 3 pkt 1, 3, 6, 7 i art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego poprzez niezasadne uznanie, że w zakresie instalacji urządzenia objętego zgłoszeniem skarżącej wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę oraz błędne przyjęcie przez organ, że zgłoszenie inwestora dotyczy budowli, a nie instalacji nośnika reklamowego, art. 6, 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, niewłaściwe uzasadnienie decyzji i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie normy prawa materialnego. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zgodnie z linią orzeczniczą instalacja urządzeń reklamowych, w tym wolnostojących nośników reklamowych (takich jak objęte niniejszym postępowaniem) nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącej wprowadzona do Prawa budowlanego instytucja zgłoszenia miała, i ma, na celu usprawnienie procesu realizacji prac budowlanych, w stosunku do procedury uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie istotnym jest rozróżnienie instalacji urządzenia reklamowego od budowy takiego urządzenia. Instalowanie urządzenia reklamowego polega na szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczenia urządzenia reklamowego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Zdaniem skarżącej, przedmiotowa inwestycja polega na instalacji urządzenia reklamowego niezwiązanego trwale z gruntem. Przedmiotowe urządzenie nie musi być wykonywane w danym miejscu i w każdej chwili może być przeniesione. W konsekwencji, zasadnym jest twierdzenie, że mieści się ono w pracach, o których mowa w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego. Wojewoda M. – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Wojewody M. z [...] marca 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z [...] stycznia 2018 r., wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na "instalacji informatora handlowego" – nośnika reklamowego w postaci ekranu LED o wymiarach [...] m x [...] m, umieszczonego na słupie stalowym przymocowanym do żelbetowego fundamentu przestawnego. W obu wskazanych decyzjach organy przyjęły, że roboty budowlane objęte zgłoszeniem wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; nie mieszczą się bowiem w powołanym przez inwestora art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Stanowisko to, zdaniem Sądu, jest prawidłowe, stąd też zarzuty skargi dotyczące w szczególności kwalifikacji robót objętych zgłoszeniem, nie mogły wywołać zamierzonego skutku. Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego). Wyjątki od tej zasady, wymienione w art. 29-31 ustawy, powinny być w związku z tym interpretowane ściśle. Jednym z nich jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym (v. art. 29 ust. 2 pkt 6), które wymaga jedynie zgłoszenia. Natomiast pozwolenia na budowę - na zasadach ogólnych - wymaga budowa wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, które w myśl art. 3 pkt 3 ww. ustawy jest budowlą. Kryterium rozróżnienia pomiędzy budową budowli – tj. urządzenia reklamowego a instalowaniem tablicy lub urządzenia reklamowego, stanowią cechy tego urządzenia i sposób jego posadowienia. Zgodnie bowiem z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, o tym czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. Nie jest zatem decydująca sama fizyczna niemożność zmiany lokalizacji budowli rozumiana jako jej techniczna nieusuwalność z danego miejsca, skutkująca jej zniszczeniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2558/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2063/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 877/16). Z niekwestionowanych okoliczności faktycznych niniejszej sprawy wynika, że objęty postępowaniem nośnik reklamowy składa się z panelu LED o powierzchni [...] m², konstrukcji nośnej i prefabrykowanego fundamentu przestawnego o wymiarach w rzucie pionowym [...] m x [...] m; dolna krawędź ekranu ma znajdować się na wysokości ok. [...] m nad powierzchnią gruntu, a całkowita wysokość konstrukcji ma wynosić blisko [...] m (v. załączony do zgłoszenia projekt budowlany i projekt zagospodarowania terenu pod ekran informacyjny). W ocenie Sądu, nośnik ten, to konstrukcja przestrzenna, stanowiąca całość techniczno-użytkową, a parametry techniczne tego obiekt (wymiary, wysokość, masa), nie pozwalają na przyjęcie, że sporny nośnik reklamowy stanowi "instalację". Wprawdzie, miałby być posadowiony na prefabrykowanym fundamencie, a przez to mógłby być przesunięty; nie odbiera mu to jednak charakteru budowli trwale związanej z gruntem. O trwałym związaniu z gruntem nie decyduje bowiem brak technicznych możliwości przesunięcia budowli lecz takie związanie, które nie zakłada i zarazem uniemożliwia zmiany jej usytuowania w trakcie normalnego użytkowania. W tym przypadku parametry urządzenia wskazują, że zastosowany w nim fundament, przekazując na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli, ma zapewniać trwałość konstrukcji, uniemożliwić jej przesunięcie czy zniszczenie przez działanie sił przyrody. Sąd zauważa nadto, że budowa, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, może polegać także na składaniu, zespalaniu części zespołów w gotowy wyrób, zakładaniu instalacji, czy łączeniu oddzielnych części w jedną całość. O tym więc, czy wykonywanie określonego rodzaju robót jest budową, czy też innego rodzaju robotami budowlanymi, nie decyduje technologia tych robót lecz ich rezultat - obiekt budowlany. Z przyczyn podniesionych, Sąd stwierdza zatem, że prawidłowo w sprawie przyjęto, iż zamiar inwestycyjny objęty zgłoszeniem wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd dostrzega przy tym, że zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw, oznaczający brak zgody tego organu na przystąpienie przez inwestora do planowanych prac. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, inwestor określając w jednostronnej czynności prawnej, którą jest zgłoszenie, rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych wyznacza przedmiot podlegający sprawdzeniu przez właściwy organ na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany ma więc obowiązek sprawdzenia, czy objęta zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane kwalifikują się według art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego do zgłoszenia, czy też wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2080/14). Jeśli taka weryfikacja doprowadzi do wniosku, że dana budowa (lub roboty budowlane) powinna być objęta pozwoleniem na budowę, organ zgłasza sprzeciw (w zakreślonym do tego terminie), o czym stanowi art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu, wydanie w niniejszej sprawie sprzeciwu, na podstawie ww. art. 30 ust. 6 pkt 1, było zasadne, nadto – nastąpiło z zachowaniem art. 30 ust. 5 i ust. 6a Prawa budowlanego (sprzeciw wniesiono w terminie 21 dni od dnia zgłoszenia; termin upływał [...] stycznia 2018 r., decyzja o sprzeciwie zapadła [...] stycznia 2018 r., a nadana została [...] stycznia 2018 r., v. adnotacja na decyzji Prezydenta i zwrotne potwierdzenia odbioru). Przedmiotowy nośnik reklamowy, jak powyżej wywiedziono, jest budowlą, wymagającą dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro inwestor planował wykonanie go w oparciu o zgłoszenie, na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, to Wojewoda nie mógł wydać decyzji innej niż utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o wniesieniu sprzeciwu. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że decyzje wydane w sprawie są prawidłowe, a zarzuty skargi całkowicie niezasadne. Wbrew wywodom skargi, zgłoszenie nie dotyczyło bowiem instalacji urządzenia, a budowy budowli – wolno stojącego nośnika reklamowego trwale związanego z gruntem. Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.