II OSK 877/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 229/15 w sprawie ze skargi D. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 229/15 oddalił skargę D. C. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania D. C. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2014 r. nr [...] znak: [...] nakazującą inwestorowi D. C. dokonanie rozbiórki nośnika reklamowego otaczającego budynek położony przy ul. [...] w [...] (działka nr [...], obręb [...]). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w dniu 22 listopada 2013 r. dokonano kontroli prowadzenia robót budowlanych i ustawienia banera reklamowego na posesji przy ul. [...] w [...]. Podczas kontroli ustalono, że na nieruchomości w odległości ok. 1,5 - 2,0 m od istniejącego budynku ustawiono rusztowania elewacyjne o wysokości 6 metrów zamocowane do budynku. Rusztowanie zostało obudowane reklamami podświetlanymi z przyłącza elektroenergetycznego. Nie stwierdzono prowadzenia robót budowlanych na posesji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową nośnika reklamowego oraz nałożył na D. C. obowiązek dostarczenia w terminie 3 miesięcy dokumentów określonych w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, z późn. zm.). Po bezskutecznym upływie powyższego terminu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] nakazał inwestorowi D. C. dokonanie rozbiórki nośnika reklamowego otaczającego budynek położony przy ul. [...] w [...]. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] września 2014 r. wniósł D. C. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2014 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zasadnie organ pierwszej instancji nakazał rozbiórkę nośnika reklamowego. Wskazał, że przedmiotowe urządzenie reklamowe zrealizowane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ podał, że w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, a w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b ww. ustawy obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Mając na uwadze definicję budowli określoną w treści przywołanego przepisu, organ stwierdził, że urządzenie reklamowe wolno stojące, trwale związane z gruntem stanowi obiekt budowlany o jakim mowa w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy organ stwierdził, że wielkość przedmiotowego urządzenia reklamowego jak i sposób osadzenia świadczą o tym, że jest to wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, o którym mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Ponadto, czy obiekt jest trwale związany z gruntem, czy też nie jest trwale związany, nie świadczy jedynie sposób w jaki zagłębiono go w gruncie albo technika w jakiej to wykonano, ale masa całkowita obiektu i jego rozmiary, które wymagają trwałego związania z gruntem ze względów bezpieczeństwa. Zdaniem organu odwoławczego w niniejszej sprawie rusztowanie stanowiące urządzenie reklamowe jest właśnie budowlą trwale związaną z gruntem. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za niezasadne argumenty wskazujące na to, że konstrukcja rusztowania służy pracom konserwacyjnym budynku. Przeczy temu rozmiar inwestycji oraz sposób zamocowania które wskazują, że głównym celem posadowienia tego rusztowania jest reklamowanie. Tym samym do tego typu budowli nie może mieć zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, a jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. W konsekwencji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że na jego wzniesienie wymagane było pozwolenie na budowę. Procedura określona w art. 48-49 Prawa budowlanego przewiduje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego samowolnie. Konieczne jest przy tym kumulatywne spełnienie przesłanek wynikających z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz uiszczenie opłaty legalizacyjnej. Niespełnienie którejkolwiek z tych przesłanek skutkuje nakazem rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że inwestor w wyznaczonym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. Nr [...] terminie nie przedłożył wymaganych dokumentów. Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] zasadnie nakazał inwestorowi D. C. dokonanie rozbiórki przedmiotowego nośnika reklamowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] złożył D. C. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie: 1) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie zasadności rozbiórki konstrukcji niestanowiącej obiektu budowlanego w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, dla którego wymagane jest wydanie pozwolenia na budowę; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że konstrukcja rusztowania zamontowanego do budynku położonego przy ul. [...] w [...] jest budowlą w postaci wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że rusztowanie otaczające budynek położony przy ul. [...] w [...] nie jest obiektem budowlanym wymagającym uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący przytoczył definicję budowli zawartą w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i wskazał, że przedmiotowe rusztowanie wbrew ocenie organów administracyjnych, nie wykazuje cech pozwalających na zakwalifikowanie do budowli. Skarżący podniósł, że konstrukcja ta nie ma cech konstrukcji wolnostojącej. Rusztowanie otacza budynek i funkcjonalnie służy przede wszystkim pracom konserwacyjnym polegającym na konserwacji bieżącej budynku i zabezpieczeniu elewacji oraz dachu budynku. Rusztowanie to odpowiada wymogom zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. (Dz. U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401). W świetle art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego rozmiar inwestycji i wielkość nie ma znaczenia dla ustalenia faktu trwałości związania budowli z gruntem. Brak możliwości zakwalifikowania rusztowania do budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 Prawa budowlanego powoduje, że decyzja nakazująca rozbiórkę przedmiotowych rusztowań otaczających budynek została wydana bez podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 22 listopada 2013 r. ustalono, że na nieruchomości przy ul. [...] w [...] w odległości ok. 1,5 m - 2,0 m od istniejącego budynku ustawiono rusztowanie elewacyjne o wysokości ok. 6 metrów zamontowane do budynku. Rusztowanie zostało obudowane reklamami podświetlanymi z przyłącza elektroenergetycznego. Oceniając ustalenia faktyczne organu w świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie, zdaniem Sądu organy administracyjne dokonały prawidłowej oceny klasyfikacji spornej konstrukcji w świetle przepisów Prawa budowlanego. Zasadnie organy uznały, że o funkcji reklamowej rusztowania świadczą rozwieszone powłoki z nadrukiem reklamowym, a także zamontowane lampy doświetlające eksponowane treści. Były podstawy do uznania, że przedmiotowy obiekt jest nośnikiem reklamowym. Przedmiotowe urządzenie reklamowe niewątpliwie posiada trwałe związanie z gruntem, a jego posadowienie na gruncie jest stabilne i odporne na działanie czynników atmosferycznych. Wskazano, że okoliczność (podnoszona w skardze), że rusztowanie otacza budynek i funkcjonalnie służy przede wszystkim pracom konserwacyjnym polegającym na konserwacji bieżącej budynku i zabezpieczeniu elewacji oraz dachu budynku nie wyklucza tego, że przedmiotowa konstrukcja spełnia również funkcję reklamową, a zatem jest urządzeniem reklamowym. W rozpatrywanej sprawie jest okolicznością niesporną, że inwestor przedmiotowego urządzenia reklamowego w terminie nakazanym w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] nie przedłożył dokumentów wymaganych w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, zatem otworzył organowi drogę do wydania nakazu rozbiórki. W świetle przytoczonej definicji budowli zawartej w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, dla oceny spornej inwestycji podstawowym kryterium będzie ustalenie, czy jest to wolno stojące, trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Sąd pierwszej instancji podzielił wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem ani technologia wykonania i możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2558/10, opub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów zasadnie organy obu instancji wskazały, że przedmiotowe urządzenie reklamowe (rusztowanie o funkcji reklamowej) zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi samowolę budowlaną wyczerpującą przesłanki z art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowo organy administracyjne wywiodły, że konstrukcja, rozmiary, masa całkowita, posadowienie spornego nośnika reklamowego wyczerpuje znamiona budowli z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Parametry techniczne tego obiektu przedstawione w zgromadzonym materiale dowodowym nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tego urządzenia stanowiło roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Przeciwnie, umieszczenie tego urządzenia reklamowego stanowiło roboty budowlane, które wymagały pozwolenia na budowę, którego to dokumentu inwestor nie uzyskał. Spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie procedury opisanej w art. 48 Prawa budowlanego, a zatem decyzja nakazująca rozbiórkę spornego nośnika reklamowego i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. C. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe jego zastosowanie: a) art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1b Prawa budowlanego poprzez uznanie, że rusztowanie elewacyjne o wysokości ok. 6 metrów otaczające budynek i do niego zamontowane stanowi budowlę w szczególności jest wolnostojącym nośnikiem reklamowym trwale związanym z gruntem w sytuacji, gdy rusztowanie to poprzez zamontowanie go do budynku nie stanowi obiektu wolnostojącego jak również nie jest wolnostojącym nośnikiem reklamowym pomimo pełnienia dodatkowej funkcji jako powierzchni ekspozycyjnej dla reklamy, w sytuacji gdy montaż rusztowania związany jest bezpośrednio z prowadzonymi robotami przy budynku związanymi z jego bieżącą konserwacją; b) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiot postępowania nie jest obiektem budowlanym i dla jego montażu nie było wymagane uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenie we właściwym organie architektonicznym względnie poprzez nierozważenie celowości ograniczenia obowiązku rozbiórki do części obiektu w zakresie powodującym konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że Sąd faktycznie uznał sporną konstrukcję za nośnik reklamowy wyłącznie dlatego, że na konstrukcji zawieszone były powłoki z nadrukiem reklamowym oraz lampy doświetlające. Sąd nie dokonał oceny samej konstrukcji w oderwaniu od elementów na niej zawieszonych. Wywody Sądu w zaskarżonym wyroku prowadzą do odmiennej klasyfikacji rusztowań w zależności od tego, co dodatkowo zostanie na tych rusztowaniach zawieszone. W przypadku rusztowania bez dodatkowych elementów nie będzie ono traktowane jako obiekt budowlany, natomiast w momencie zawieszenia na rusztowaniach powłok reklamowych rusztowanie będzie traktowane jako nośnik reklamowy. Powyższe oznaczałoby, że zakres robót wymagający uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę winien dotyczyć wyłącznie zawieszenia na istniejącym rusztowaniu powłok reklamowych, bowiem do czasu ich zawieszenia rusztowanie mogłoby być posadowione bez uzyskania odpowiedniego zezwolenia. Wskazano, że z punktu widzenia Prawa budowlanego ocenie winien podlegać obiekt, nie zaś dodatkowe elementy na nim się znajdujące. W niniejszej sprawie obiektem jest rusztowanie niezależnie od tego, co na tym rusztowaniu jest dodatkowo zawieszone. Co najwyżej, rusztowanie to jest wykorzystywane dodatkowo jako miejsce do zawieszenia reklamy, jednak samo zawieszenie powłok reklamowych, czy też instalacja oświetlenia nie może być traktowane jako wykonanie jakichkolwiek robót budowlanych. W takim przypadku prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego było bezprzedmiotowe. Powszechną praktyką jest zawieszanie na rusztowaniach winylowych siatek zabezpieczających wykonywane roboty. Brak jest podstaw do odmiennego traktowania rusztowania zabezpieczonego siatką winylową bez jakiejkolwiek treści od rusztowania zabezpieczonego siatką z nadrukiem lub powłoką reklamową. Z treści zaskarżonego wyroku wynika, że rusztowanie funkcjonalnie związane jest z budynkiem nie zaś z gruntem, co uzasadniałoby powyższe twierdzenia skarżącego. Skarżący kasacyjnie wskazał, że nawet gdyby uznać za zasadne stanowisko Sądu, że rusztowanie stanowi nośnik reklamowy wobec zamontowania na nim powłok reklamowych, to w takim wypadku celowe byłoby rozważenie przez organy wydania nakazu rozbiórki w części dotyczącej demontażu powłok reklamowych, a wykonanie takiego zakresu robót doprowadziłoby do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie są zasadne. W skardze kasacyjnej zawarto dwa zarzuty dotyczące dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Istota tych zarzutów sprowadza się do zanegowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jakoby w stanie faktycznym tej sprawy rusztowanie ustanowione wokół budynku na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] błędnie zostało zakwalifikowane jako budowla. Dokonując oceny tych zarzutów należy stwierdzić, że definicję budowli zawiera art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym jest nią każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Przepis ten zawiera także przykłady budowli, wśród których są stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego obowiązującym w dacie wydania w tej sprawie decyzji przez organ odwoławczy, obiektem budowlanym jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska strony skarżącej kasacyjnie, jakoby objęte tą sprawą rusztowanie nie spełniało cech budowli z tego powodu, że nie było trwale związane z gruntem. Do przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez dany obiekt fundamentów, czy też np. wielkości zagłębienia obiektu w gruncie. Istotne jest to, czy posadowienie danego obiektu ma cechy pozwalające na opieranie się danej budowli (konstrukcji) czynnikom atmosferycznym mogącym ją zniszczyć. Niewątpliwie rusztowanie otaczające budynek przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] zostało posadowione na betonowych blokach celem stabilizacji i nadania temu rusztowaniu cech trwałości. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, zgodnie z którym o tym, czy dane urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie może decydować sama technologia wykonania fundamentu lub jego odpowiednika oraz możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce ale to, czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (tak np. NSA w wyroku z 1 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1461/08; NSA w wyroku z 11 stycznia 1999 r. sygn. akt II SA 1617/98; NSA w wyroku z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 923/05; NSA w wyroku z 25 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 754/06; NSA w wyroku z 12 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 735/08; NSA w wyroku z 15 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1596/09 – wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1302/10 trafnie wskazał, że pojęcie trwałego związania z gruntem urządzenia reklamowego, użyte w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ma znaczenie szersze i bardziej złożone i nie można go rozumieć dosłownie (w znaczeniu technicznym), gdyż wtedy z płaszczyzny prawa przenosi się rozważania na grunt techniki, technologii wykonawstwa robót budowlanych. Znaczenie terminów prawnych w akcie normatywnym nadane przez prawodawcę może być szersze niż znaczenie tych terminów w języku potocznym lub fachowym i tak jest w przypadku pojęcia ustawowego: "wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Pojęcia tego jako terminu ustawowego nie można dowolnie przestawiać, zmieniać i dekompletować, dopóki tego nie uczyni sam ustawodawca który postanowił, że urządzenie reklamowe wolno stojące musi być trwale związane z gruntem, niezależnie od rozwiązań technicznych i technologicznych tego związania. Pojęcie trwałego związania z gruntem istnieje w języku prawnym od kilkudziesięciu lat niezależnie od tego, jak w tym czasie zmieniały się rozwiązania techniczne i technologie wykonawstwa tego trwałego związania. Pojęcie to poza aspektem technicznym trwałego związania obiektu z gruntem, zawiera w sobie jeszcze powiązanie z aspektem czasowym. Tymczasowe obiekty budowlane, o których mowa w art. 3 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego z tej racji, że są przeznaczane do czasowego użytkowania, nie wymagają trwałego połączenia z gruntem w przeciwieństwie do tych obiektów, o których mowa w art. 3 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego, których użytkowanie nie zostało ograniczone czasowo. W tej sprawie należy w pełni zaakceptować stanowisko Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowe rusztowanie otaczające budynek przy ul. [...] w [...] stanowi urządzenie trwale związane z podłożem, a jego konstrukcja została posadowiona bezpośrednio na gruncie. Wielkość konstrukcji tego rusztowania, sposób jego wykonania polegający na stabilnym i trwałym zamontowaniu elementów rusztowania tak poprzez oparcie całej konstrukcji na betonowych blokach umiejscowionych na gruncie jak i dodatkowemu oparciu o wsporniki stabilizujące rusztowanie przymocowane do ścian budynku determinują trwałość tego rusztowania. Tym samym jest to budowla trwale związana z gruntem niezależnie od tego, że istnieje możliwość przeniesienia jej w inne miejsce. Okoliczność, że dane urządzenie reklamowe może być przeniesione w inne miejsc nie odbiera cech jego trwałego związania z podłożem (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1302/10). Sam sposób posadowienia na gruncie nie musi być jedynym sposobem stabilizacji rusztowania. Dopuszczalnym jest dodatkowe jeszcze stabilizowanie rusztowania poprzez np. wzmocnienie samej konstrukcji rusztowania poprzez przytwierdzenie go do elewacji budynku. Konstrukcje typu rusztowania mogą mieć różnorodne zastosowania. Podstawowy podział tych konstrukcji obejmuje rusztowania wykonane celem prowadzenia robót budowlanych lub innych robót przy budynku bądź innej budowli oraz rusztowania stawiane w innym celu. Potwierdza to § 1 pkt 6-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 lutego 2003 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny pracy podczas wykonywania robót budowlanych (Dz. U. z 2003 r. Nr 47, poz. 401) zgodnie z którymi pod pojęciem rusztowania rozumie się rusztowanie robocze, ochronne i systemowe. Rusztowanie robocze to konstrukcja budowlana, tymczasowa, z której mogą być wykonywane prace na wysokości i służąca do utrzymywania osób, materiałów i sprzętu. Rusztowanie ochronne to taka konstrukcja budowlana i tymczasowa, która służy do zabezpieczenia przed upadkiem z wysokości ludzi oraz przedmiotów. Z kolei rusztowanie systemowe to konstrukcja budowlana i tymczasowa, w której wymiary siatki konstrukcyjnej są jednoznacznie narzucone poprzez wymiary elementów rusztowania i służy ono do utrzymywania osób, materiałów i sprzętu. Objęte są sprawą rusztowanie nie jest ani rusztowaniem roboczym, ani ochronnym. Od definicji rusztowania systemowego różni je to, że nie ma charakteru tymczasowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, rusztowanie posadowione na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] istniało co najmniej od 13 listopada 2013 r. i mimo nałożonego obowiązku rozbiórki nie zostało ono rozebrane na dzień 12 grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 Prawa budowlanego tymczasowy obiekt budowlany charakteryzuje się czasowością jego posadowienia nie przekraczającą 180 dni. Do chwili wydania w tej sprawie decyzji przez organ pierwszej instancji przedmiotowe rusztowanie znacząco przekroczyło ww. okres 180 dni. Nie budzi wątpliwości, że rusztowanie objęte tą sprawą należy zaliczyć do tej grupy rusztowań, które charakteryzują się stałością samej konstrukcji (brakiem tymczasowego charakteru), jej samodzielnością oraz brakiem wykonywania w oparciu o to rusztowanie robót budowlanych. Wprawdzie strona skarżąca podnosi, że celem wykonania w tej sprawie rusztowania było wykonywanie prac bieżącej konserwacji budynku, zabezpieczenia elewacji i dachu budynku, to jednak jest to tylko twierdzenie samej strony skarżącej kasacyjnie nie poparte żadnymi dowodami. Organy natomiast ustaliły, że żadnych prac budowlanych lub konserwatorskich nie wykonywano przy wykorzystaniu tego rusztowania. Ponadto gdyby rzeczywiście rusztowanie to służyło wykonywaniu bieżącej konserwacji budynku, a na prace objęte bieżącą konserwacją nie jest wymagane pozwolenie na budowę, to czasokres posadowienia tego rusztowania byłby bezpośrednio związany z wykonywanymi pracami i po ich ustaniu rusztowanie zostałoby rozebrane. W sytuacji natomiast, gdy inwestor zamierza wykonać roboty budowlane na które wymagane byłoby np. pozwolenie na budowę, to w pierwszej kolejności winien takowe pozwolenie uzyskać, a dopiero potem wykonać samo rusztowanie. Odwrotna kolejność, jak podnosi to w skardze kasacyjnej skarżący, potwierdza ustalenia organów administracji w tej sprawie, że celem tego rusztowania nie było wykonywanie robót budowlanych, ale użycie rusztowania jako nośnika reklamy. Potwierdzają to dodatkowo te ustalenia z których wynika, że samo rusztowanie zostało wyposażone w oświetlenie, którego celem nie jest oświetlanie osób przebywających na rusztowaniu, ale oświetlanie samej reklamy. Ponadto oddalenie rusztowania od elewacji budynku na odległość 1,5 – 2 metrów dodatkowo uzasadnia, że rusztowanie to nie służyło wykonywaniu prac na budynku lub w budynku. Pracownik stojący w odległości 2 metrów od ściany budynku miałby bardzo duże trudności w bezpiecznym wykonywaniu prac w budynku. Tym samym skoro w tej sprawie na wykonanie rusztowania wokół budynku przy ul. [...] w [...] wymagane było, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę, to nie budzi żadnych wątpliwości stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał za prawidłowe prowadzenie przez organy administracji postępowania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady zostały wymienione w art. 29 - 31 Prawa budowlanego i powinny być interpretowane ściśle. Jednym z tych wyjątków jest wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, które wymaga jedynie zgłoszenia, ale ten wyjątek w tej sprawie nie zachodzi. Nie ma racji strona skarżąca kasacyjnie upatrując błędnej wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji w tym, że samo zamontowanie reklamy i lamp oświetlających reklamę zmieniło przeznaczenie rusztowania, mimo że w praktyce często na rusztowaniach zawieszane są reklamy. Przede wszystkim objęte tą sprawą rusztowanie znajdujące się na działce nr [...] przy ul [...] w [...] nie stanowi rusztowania służącego wykonywaniu robót budowlanych lub bieżącej konserwacji budynku. Podstawowym i jedynym celem tak wzniesionego rusztowania było pełnienie roli nośnika reklam, co wynika z niebudzącego wątpliwości stanu faktycznego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega również, że w orzecznictwie sądowym dość jednolicie oceniane są takie konstrukcje jak opisana w tej sprawie sprowadzające się do poglądu, że rusztowania, których celem jest pełnienie funkcji nośnika reklam a nie wykonywanie robót budowlanych, wymagają do ich posadowienia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1594/15, opub. w LEX nr 2073582; wyrok WSA w Warszawie z 9 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1520/16, opub. w LEX nr 2279383). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że prawidłowo uznał Sąd pierwszej instancji, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy należało zakwalifikować przedmiotowe rusztowanie jako budowlę, na wzniesienie której wymagane było pozwolenie na budowę, a skoro inwestor mimo nałożonego na niego obowiązku przedłożenia określonych dokumentów celem legalizacji, tego obowiązku nie wykonał, to w myśl art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego należało nakazać jego rozbiórkę. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za niezasadne, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.