VII SA/Wa 902/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) po rozpoznaniu w dniu 15 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. na czynność Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w przedmiocie zatwierdzenia protokołu końcowego z prac komisji konkursowej postanawia: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z 24 marca 2025 r. A. S. (dalej również jako "skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na "czynność zatwierdzenia przez przewodniczącego komisji konkursowej, powołanej postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 listopada 2024 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum [...], protokołu końcowego z prac tej komisji". Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w odpowiedzi na skargę z 22 kwietnia 2025 r. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej również jako "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: w przedmiotowej sprawie konieczne jest ustalenie, czy skarga spełnia wymóg dopuszczalności, mając na względzie przesłanki przedmiotowe, określające od jakiego rodzaju form działalności organów administracji publicznej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wniesienia skargi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Kwestią zasadniczą jest zatem ustalenie charakteru zaskarżonej czynności, która polegała, jak to określił skarżący, na zatwierdzeniu protokołu końcowego z prac komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum [...]. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy protokół został podpisany w dniu 24 lutego 2025 r. przez przewodniczącą komisji konkursowej – A. M., powołaną na to stanowisko w dniu 28 stycznia 2025 r. przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (vide: dokument powołania z 28 stycznia 2025 r., nr DDK-Wm.6001.40.2024.JW. - w aktach załączonych do sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 903/25). Na wstępie należy poczynić uwagę, że użycie tej czy innej nazwy nie decyduje samo przez się o charakterze prawnym danego aktu jako decyzji. Dlatego też aby mówić o decyzji, należałoby ustalić że ten wydany akt (podjęta czynność) rozstrzyga merytorycznie indywidualną sprawę, należącą do właściwości organów administracji, którego przedmiotem jest przyznanie (odmowa, cofnięcie) pewnego uprawnienia, albo nałożenie (cofnięcie) pewnego obowiązku, stwierdzenie (ustalenie) istnienia pewnego uprawnienia lub stwierdzenie (ustalenie) czy nałożenie obowiązku, bądź zakończenie sprawy w danej instancji, w inny sposób. Tak więc, w razie wątpliwości właściwą formą załatwienia danej sprawy indywidualna powinna być decyzja. Podobnie należy postąpić w sytuacji, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest akt, który potencjalnie mógłby być decyzją (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt I GSK 1787/18). Tym samym czynność organu administracji publicznej, aby podlegała kognicji sądu administracyjnego musi mieścić się w kryterium "z zakresu administracji publicznej" oraz musi dotyczyć przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 października 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2571/18). Z treści skargi wynika, że jej przedmiotem skargi A. S. uczynił czynność zatwierdzenia przez przewodniczącego komisji konkursowej protokołu końcowego z prac komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum Getta Warszawskiego. Jak wynika z akt sprawy załączonych do sprawy o sygn. akt VII SA/Wa 903/25, przedmiotowa komisja konkursowa została powołana postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 listopada 2024 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum [...]. Oczywiście, czynność ta nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ponieważ nie została wydana w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego. Nie sposób jest także zaliczyć jej do którejkolwiek z kategorii określonej w 3 § 2 pkt 4a-9 p.p.s.a. Fakt ten nie zmienia jednak ustalenia, iż może zostać zakwalifikowana jako przedmiot kontroli z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., pod warunkiem, iż ma charakter władczy i jednostronny, została dokonana w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Stwierdzenie braku któregokolwiek z ww. elementów uniemożliwia nadanie biegu skardze, co skutkować będzie jej odrzuceniem. W niniejszej sprawie należy mieć na względzie uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14, stanowiącą odpowiedź na zagadnienia prawne związane z procedurą konkursową prowadzącą do powołania dyrektora placówki oświatowej. W uzasadnieniu tej uchwały NSA wskazał, że poszczególne akty lub czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń. Organ prowadzący jednostkę organizacyjną ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Po otrzymaniu dokumentacji konkursu organ prowadzący wykonuje przysługujące mu uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowego przebiegu konkursu. Etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu, a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły. NSA wskazał także, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. Komisję konkursową powołuje organ prowadzący szkołę publiczną, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu przeprowadzenia konkursu, z czego trudno wysnuć tezę o posiadaniu przez komisję charakteru organu administracji publicznej, czy to w znaczeniu ustrojowym, czy to w znaczeniu funkcjonalnym, chociaż jest to podmiot wykonujący ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej. Wymaga również podkreślenia według NSA, że komisja jest podmiotem powoływanym doraźnie, w celu wykonania określonej czynności, a zatem nie można też mówić o jego zdolności sądowej. Jeżeli byt prawny komisji jest czasowy, to przyznanie zdolności sądowej wymagałoby wyraźnej regulacji w przepisach prawa, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, oparte bezwzględnie na zasadzie kontradyktoryjności, nie może być skutecznie prowadzone, gdy brak jest podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc komisja wykonuje jedynie ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej, a żadne przepisy szczególne nie przyznają jej zdolności sądowej, to nie ma ona zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona, bo taką mogą posiadać jedynie podmioty istniejące w momencie wszczęcia postępowania sądowego. Wszystkie zatem czynności podejmowane w procesie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku nałożonego na organ prowadzący szkołę. Muszą być więc traktowane jako czynności tego organu, choć na pewnym etapie wykonywane z upoważnienia organu przez komisję konkursową. Czynności komisji konkursowej mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ to organ prowadzący szkołę w sposób wiążący decyduje o kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym co do zasadności odrzucenia oferty kandydata, poprzez zatwierdzenie konkursu albo jego unieważnienie. W konkluzji NSA stwierdził, że podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia, ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, powyższa uchwała NSA, choć podjęta na kanwie odmiennego stanu prawnego i faktycznego niż niniejsza sprawa, przedstawia jednak argumenty prawne, które powinny znaleźć zastosowanie również przy ocenie postępowania konkursowego w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w instytucjach kultury, uregulowanego ustawą z dnia 25 października 1991 r. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2024 r. poz. 87 dalej również jako "u.o.p.d.k/ustawa"). Stosownie zatem do art. 15 ust. 1 ww. ustawy, dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 ustawy. Kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury można wyłonić w drodze konkursu (art. 16 ust. 1 ustawy). W celu przeprowadzania konkursu (art. 16 ust. 4 u.o.p.d.k.), organizator powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organizatora; 2) dwóch przedstawicieli ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego; 3) dwóch przedstawicieli zakładowych organizacji związkowych reprezentatywnych w rozumieniu art. 253 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 854), działających w tej instytucji kultury; 4) dwóch przedstawicieli stowarzyszeń zawodowych lub twórczych właściwych ze względu na zakres działania tej instytucji kultury. W ramach postępowania konkursowego (art. 16 ust. 5a u.o.p.d.k.) komisja: 1) ustala szczegółowe kryteria oceny uczestników konkursu, uwzględniając treść ogłoszenia o konkursie; 2) przeprowadza postępowanie konkursowe na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, w tym: a) ustala spełnienie warunków określonych w ogłoszeniu o konkursie przez jego uczestników lub stwierdza uchybienia lub braki w złożonych ofertach, b) przeprowadza rozmowy z uczestnikami konkursu, w tym dotyczące złożonych przez nich programów realizacji zadań, o których mowa w ust. 3e pkt 4; 3) rozstrzyga konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, sporządza z niego protokół końcowy i przekazuje organizatorowi wyniki konkursu wraz z jego dokumentacją. Obsługę komisji konkursowej, o której mowa w ust. 4, w tym niezbędne warunki organizacyjne i środki finansowe związane z przeprowadzeniem postępowania konkursowego na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury oraz działalnością komisji konkursowej, zapewnia organizator (art. 16 ust. 5b ustawy). Członkiem komisji konkursowej nie może być osoba: 1) przystępująca do konkursu; 2) w stosunku do której osoba przystępująca do konkursu jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym w linii prostej, krewnym lub powinowatym w linii bocznej do drugiego stopnia włącznie lub pozostaje w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to powodować uzasadnione wątpliwości co do jej obiektywizmu lub bezstronności. Członek komisji konkursowej, po zapoznaniu się z ofertami, składa organizatorowi oświadczenie, że nie zachodzą wobec niego okoliczności, o których mowa w ust. 7 (art. 16 ust. 8 ustawy). Jeżeli okoliczności, o których mowa w ust. 7, zostaną ujawnione po rozpoczęciu pierwszego posiedzenia komisji konkursowej, organizator niezwłocznie wyznacza inną osobę z zachowaniem trybu właściwego dla powołania członka komisji konkursowej. Organizator przedstawia kandydatowi wyłonionemu w konkursie, o którym mowa w ust. 2, warunki organizacyjno-finansowe instytucji kultury, określone z uwzględnieniem programu realizacji zadań, o którym mowa w ust. 3e pkt 4, oraz warunków organizacyjno-finansowych funkcjonowania instytucji kultury, o których mowa w ust. 3e pkt 6, w celu uzgodnienia treści umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 (art. 16 ust. 12 ustawy). Organizację i tryb przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, określił Minister Kultury Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2019 r. w sprawie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz. U. z 2025 r. poz. 1281, dalej również jako "rozporządzenie"). Z § 2 powołanego rozporządzenia wynika, konkurs na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury, ogłasza organizator instytucji kultury. W celu przeprowadzenia konkursu (§ 6 rozporządzenia) właściwy organizator: 1) ustala szczegółowy regulamin pracy komisji konkursowej, zwanej dalej "komisją"; 2) określa harmonogram pracy komisji, w szczególności wyznacza, w uzgodnieniu z członkami komisji, termin pierwszego posiedzenia komisji. Z posiedzeń komisji są sporządzane protokoły, które podpisują członkowie komisji obecni na posiedzeniu (§ 11 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 12 rozporządzenia: "1. Protokół końcowy, o którym mowa w art. 16 ust. 5a pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zawiera: 1) imiona i nazwiska: a) przewodniczącego komisji oraz pozostałych członków komisji, b) uczestników konkursu oraz 2) co najmniej: a) informację o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych uczestników konkursu w kolejnych głosowaniach, b) informację o wyniku postępowania konkursowego wraz z uzasadnieniem. 2. Do protokołu końcowego załącza się dokumenty określające spełnienie kryteriów oceny uczestników konkursu. 3. Protokół końcowy bez załączników udostępnia się na stronie podmiotowej w Biuletynie Informacji Publicznej organizatora, do czasu powołania dyrektora instytucji kultury albo ogłoszenia kolejnego konkursu zgodnie z art. 16 ust. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, nie krócej niż na okres 30 dni i nie dłużej niż na okres 2 lat. 4. Komisja kończy działalność po przekazaniu organizatorowi wyników konkursu wraz z jego dokumentacją." Z analizy powyższych przepisów ustawy i rozporządzenia wynika przede wszystkim, że ustawodawca nie przewidział możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynności podejmowane przez przewodniczącego komisji konkursowej w toku postępowania konkursowego. Brzmienie wskazanych przepisów świadczy ponadto o tym, że to organizator instytucji kultury ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Czynności zarówno samej komisji, jak i jej przewodniczącego, nie mają więc charakteru samodzielnego i odrębnego, i nie stanowią czynności z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że wszystkie czynności podejmowane w procedurze konkursowej, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku nałożonego na organizatora instytucji kultury. Muszą być więc traktowane jako czynności organizatora, nawet jeżeli na pewnym etapie wykonywane są przez komisję konkursową (z upoważnienia organizatora). Czynności komisji konkursowej mają więc charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ to organizator instytucji kultury w sposób władczy i indywidulany rozstrzyga o kwestii przedstawia konkretnemu kandydatowi wyłonionemu w konkursie warunków organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury w celu uzgodnienia treści umowy, o której mowa w art. 15 ust. 5 ustawy. Organizator przed powołaniem dyrektora zawiera z nim odrębną umowę w formie pisemnej, która wchodzi w życie z dniem powołania dyrektora. Ponadto, w przypadku nierozstrzygnięcia konkursu, albo jeżeli kandydat wyłoniony w tym konkursie nie zostanie powołany na stanowisko dyrektora instytucji kultury, to właśnie organizator niezwłocznie ogłasza kolejny konkurs (art. 16 ust. 13 ustawy). Czynności przewodniczącego komisji konkursowej (komisji) dotyczą zatem jedynie pośrednio uprawnień lub obowiązków kandydata, wynikających z przepisu prawa. Samej zaś komisji konkursowej czy jej przewodniczącemu nie można przypisać cech organu administracji publicznej, określonych w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., z uwagi na brak jakiejkolwiek normy prawnej, z której status taki by wynikał. Końcowo Sąd zauważa, że sam skarżący zdaje się nie identyfikować różnic zachodzących w statusie przewodniczącego komisji konkursowej, i organizatora instytucji kultury, którym w niniejszej sprawie jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, skoro w treści skargi jako organ, którego czynność zaskarżył, zamiennie wskazuje oba podmioty. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że czynność przewodniczącego komisji konkursowej w postaci zatwierdzenia protokołu końcowego z prac komisji konkursowej mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora Muzeum [...], nie jest rozstrzygnięciem mającym postać aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., które podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kontrolą sądową nie są bowiem objęte wszystkie kolejne czynności lub akty wydane w poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora instytucji kultury. Kontrola ta nie obejmuję w szczególności czynności wstępnych, podejmowanych przez komisję konkursową lub jej przewodniczącego. W świetle powyższego skargę jak niedopuszczalną należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzeczono w punkcie 2. postanowienia, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.