VII SA/Wa 904/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2011 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2011r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego skargę oddala Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu odwołania H. i W. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] Nr [...] z dnia [...].11.2010 r., znak: [...], nakazującej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz.1118 z późn. zm) zwanej dalej Prawem budowlanym H. i W. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] ora poprzedzające ją postanowienie Nr [...] z dnia [...].06.2010 r.i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla ] ,postanowieniem Nr ] z dnia ].06.2010r., wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, nałożył na H. i W. S. (właścicieli działki nr ew. [...] z obr. [...] przy ul. [...] w [...]) obowiązek przedstawienia w terminie trzech miesięcy od dnia otrzymania postanowienia, dokumentów o jakich mowa w art. 48 ust. 3, niezbędnych do wydania decyzji w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu. H. i W. S. nie przedstawili wymaganych dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie trzymiesięcznym. W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że nałożony na inwestorów obowiązek wynikający z postanowienia nie został wypełniony, wydał nakaz rozbiórki budynku gospodarczego usytuowanego na terenie działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...], wskazując przepis 48 ust.4 Prawa budowlanego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdził, że z wyjaśnień W. S. wynika, iż w 1994 r., gdy zakupił działkę nr ew. [...] z obrębu [...] istniał w granicy z działką nr ew. [...] budynek gospodarczy, ale w stosunku do obecnego budynku był on znacznie większy, a między nim, a zabudową apteki istniała wolna przestrzeń, co potwierdza plan zagospodarowania działki stanowiący załącznik do decyzji Urzędu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].09.1994 r. W. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, wskazując , iż zgodnie z planem zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji Urzędu Gminy [...] Nr [...] z dnia [...].09.1994 r. istniał w tym miejscu budynek gospodarczy. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] nie ustalił, czy istniejący obecnie w tym miejscu budynek gospodarczy jest nowym budynkiem, wybudowanym w miejscu istniejącego poprzednio budynku gospodarczego, czy też pierwotny budynek uległ częściowej rozbiórce. Wskazał również, że z pisma H.i W. S. z dnia 17.11.2010 r. wynika, iż przedmiotowy budynek gospodarczy ma ponad dwadzieścia lat, zatem nie oni go wybudowali. Zdaniem organu odwoławczego, wyjaśnienia wymaga ponadto kwestia, czy przedmiotowy budynek został dobudowany do budynku apteki, czy też pomiędzy nim a budynkiem apteki, istnieje wolna przestrzeń o której informują H. i W.S. W tej sytuacji ,zdaniem organu odwoławczego, zasadne jest przeprowadzenie ponownych oględzin działki o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] oraz wezwanie H. i W. S. do złożenia wyjaśnień pod rygorem odpowiedzialności karnej, czy przedmiotowy budynek jest nowym budynkiem wybudowanym w miejscu istniejącego poprzednio budynku gospodarczego, czy też jest to budynek pierwotny, który uległ częściowej rozbiórce. Następnie organ odwoławczy zauważył, że w przypadku stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek wybudowany został przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zastosowanie będzie miał art. 37 Prawa budowlanego z dnia 24 października 1974 r. Zdaniem organu, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, należało w trybie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła Spółka z o.o. “[...]", wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Skarżacej Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego m. [...]prawidłowo przeprowadził postępowanie, a inwestorzy H. i W. S. posiadali możliwość i czas na zalegalizowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, jednak z danej im możliwości nie skorzystali. Nie złożyli bowiem wymaganej dokumentacji i tym samym nie dopełnili nałożonego nań obowiązku przez organ. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269)zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadził, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. W orzecznictwie NSA powszechnie przyjęto, że wydanie decyzji kasacyjnej stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu odwoławczym, a zatem nie może być ona podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. (Por. np. wyroki: z 10 kwietnia 1997 r., I SA/Po 1237/96; z 16 czerwca 1997 r., II SA/Kr 2024/96 i z 28 maja 1998 r., I SA/Lu 519/97, I SA 343/00). W wypadku, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest rozstrzygnięcie kasatoryjne, rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ wydający rozstrzygnięcie nie przekroczył swoich tak ocenianych uprawnień, a określonych w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia było stwierdzenie, że organ I instancji nie wyjaśnił kiedy istniejący budynek był wybudowany. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i ustosunkowania się organu do wyjaśnień H. i W. S., skoro Oni twierdzą, że budynek istniał już w roku 1994. Oceniając pod tym kątem zaskarżoną decyzję w oparciu o powyższe kryteria Sąd orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2010 r, nakazującej na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane Państwu H. i W. S. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego stanął na straży podstawowej zasady prawa administracyjnego tj zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a. Poczynienie innych ustaleń w tym zakresie wyłącznie przez organ II instancji prowadziłoby do jednoinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy zarzut spółki Skarżącej dotyczący naruszenia art. 138 § 2 Kpa jest bezzasadny, gdyż stwierdzenie wskazanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybień upoważniało organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W tej sprawie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony organ odwoławczy, gdyż naruszałby to ww. zasadę dwuinstancyjności. Ponadto należy zaznaczyć, co słusznie zauważył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, że W sytuacji stwierdzenia, iż przedmiotowy budynek wybudowany został przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zastosowanie będzie miał art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) skargę oddalił.