VII SA/Wa 908/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi B. i T. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. VII SA/Wa 908/08 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] listopada 2007r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego - zwanej dalej kpa (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) nakazał B. i T. Ł. w terminie do dnia [...] grudnia 2007r. likwidację otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku mieszkalno – usługowego zlokalizowanego na działce Nr [...] położonej przy ul. [...] w P. usytuowanej od strony granicy z działką sąsiednią Nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, że podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] października 2006r. stwierdzono obecność otworu okiennego o wymiarach 1m x 0,6m w ścianie szczytowej (na poddaszu) użytkowanego budynku mieszkalno – usługowego usytuowanej w odległości 0,5m od granicy działki sąsiedniej Nr [...] stanowiącej własność E. i R. Ż. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. ustalił, że datą powstania otworu okiennego jest data budowy budynku, tj. lata 1947 – 1948, zaś obecni właściciele nabyli tę nieruchomość w 1994r. Istnienie otworu okiennego już w 1994r. potwierdzają także zeznania świadka i fotografie znajdujące się w aktach sprawy, przy czym zachodzą wątpliwości czy przedmiotowy otwór był powiększany przez obecnych właścicieli. Organ wyjaśnił, że poprzedni właściciele budynku już nie żyją i nie przekazali dokumentacji budowy oraz dokumentacji przekazania obiektu do użytkowania, zatem B. i T. Ł. nie są w stanie określić kiedy powyższe czynności były wykonane. Nadto organ nadzoru budowlanego stwierdza, że z uwagi na odległy okres od wybudowania obiektu nie jest możliwe uzyskanie takich informacji w organie architektoniczno – budowlanym w celu stwierdzenia czy istnienie otworu w odległości 0,5m od granicy działki sąsiedniej było zaakceptowane przez ten organ. Stwierdził, że większość dowodów dotyczy tego, iż otwór istniał już w 1994 roku prawdopodobnie od lat 1947-1948 lecz po 1 stycznia 1995r. został powiększony. Z tą datą weszła w życie ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Rozważając ten fakt, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa wyrażoną wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 31 października 1996r. sygn. akt: SA/Kr 2859/95 przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995r. należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem Prawa budowlanego z 1974r., przy którym po wejściu w życie Prawa budowlanego z 1994r. żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono. Zatem według organu, jeżeli przyjąć, że otwór okienny istniał od 1948r. lecz został samowolnie powiększony w 1995r. to należy sprawę rozpoznać w oparciu o art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane i obowiązujące w 1995 roku rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia stanowiły (obecnie nie obowiązujące), że w ścianie budynku usytuowanej w odległości bliższej niż 4,00 m od granicy działki nie mogą istnieć żadne otwory. Jeżeli przyjąć, że otwór istniał od lat 1947-1948 i nie był powiększany to należy zdaniem organu zbadać czy przepisy obowiązujące w tych latach dopuszczały istnienie otworów w ścianie w odległości 0,50 m od granicy działki sąsiedniej. W latach tych obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Art. 277 i 278 tego prawa określają, że otwory nie mogły istnieć w ścianie budynku zlokalizowanej bliżej niż 4,00 m. Lecz do doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie istniejącego od ok. 1948r. okna w ścianie zlokalizowanej w odległości 0,50 m również będzie miał zastosowanie art. 51 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane, gdyż nie ma podstaw prawnych do rozpatrzenia sprawy w oparciu o Prawo budowlane z 1974r., a tym bardziej z 1928r. Z braku możliwości zebrania niezbitych dowodów organ postanowił przychylić się do powyższych rozważań i zastosować w sprawie art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. i T. Ł. wnosząc o jej uchylenie. Odwołujący się zarzucili organowi brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na domniemaniach a nie na ustalonym stanie faktycznym. W ocenie odwołujących brak w uzasadnieniu decyzji jednoznacznego wskazania jakie fakty zostały udowodnione, a jakie nie zostały udowodnione i jaki stan faktyczny był podstawą wydania decyzji - co w oczywisty sposób narusza art. 7, 80 i 107 § 1 i 3 kpa oraz art. 51 Prawa budowlanego z 1994r. Po rozpoznaniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. Nr [...] w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tej części ustalił termin – 2 miesięcy od dnia doręczenia niniejszej decyzji, w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał argumentację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. uznając, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny w sprawie. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli B. i T. Ł. wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili organowi odwoławczemu brak wnikliwego wyjaśnienia sprawy w aspekcie przebiegu granic nieruchomości Nr [...] i [...]. Skarżący twierdzą, że w latach czterdziestych XX wieku, kiedy to wybudowany został budynek mieszkalny wraz z przedmiotowym otworem okiennym sąsiednie działki Nr ew. [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość należącą do tego samego właściciela, który wybudował przedmiotowy budynek wraz z otworem okiennym. W aktach administracyjnych brak jest również informacji kiedy doszło do wyodrębnienia geodezyjnego sąsiedniej działki Nr ew. [...]. W odpowiedziach na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, wnosił o oddalenie skargi podnosząc jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zwanej dalej ppsa - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 77 i 107 kpa co w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi. Art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przepisie tym została wyrażona naczelna zasada Kodeksu postępowania administracyjnego - zasada prawdy obiektywnej (materialnej), zgodnie z którą organ administracji publicznej zobowiązany jest do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto wymieniona wyżej zasada została wyrażona również w innych przepisach Kodeksu, m.in. w art. 6, 10, 77 § 1, 80. W związku z powyższym, postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ prowadzić powinno nie tylko do wyjaśnienia wszelkich zarzutów podnoszonych przez strony, ale i czynienia przez organ własnych ustaleń oraz dociekania, czy poza argumentacją stron, nie występują inne okoliczności objęte przedmiotem prowadzonej sprawy. Ponadto art. 77 § 1 kpa nakłada na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, obejmującego wszystkie jego części składowe, wszystkie środki dowodowe. A więc pominięcie, czy też zlekceważenie jakiegokolwiek dowodu, skutkuje wadliwością podjętej decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy i podjąć wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 432/06, publ. Lex Polonica Nr 1543146). Dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc "przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku (...) wydania decyzji o przekonywującej treści" wykluczają zarzut dowolności w ocenie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt: I SA 1768/99). Niesporne jest, że przedmiotowy otwór okienny znajduje się 0,5m od granicy działki sąsiedniej, tj. działki Nr [...] stanowiącej własność E. i R. Ż. (fakt ten potwierdza wizja lokalna z dnia [...] października 2006r. przeprowadzona w obecności zainteresowanych stron). Organy ustaliły, że obecni właściciele B. i T. Ł., którzy kupili tę nieruchomość w 1994r. nie są w stanie określić czy poprzedni właściciele (obecnie nie żyjący) dopełnili formalności poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy i zgłosili gotowość przystąpienia do użytkowania we właściwym organie, ponieważ nie otrzymali od inwestorów żadnej dokumentacji budowy oraz dokumentacji przekazania obiektu do użytkowania. Organ stwierdził nadto, że z uwagi na odległy okres od wybudowania obiektu nie jest możliwe uzyskanie takich informacji w organie architektoniczno – budowlanym. Wynika z powyższego, że organy obu instancji nie ustaliły czy przedmiotowy otwór okienny zlokalizowany 0,5 m od granicy działki sąsiedniej powstał w oparciu o decyzję zezwalającą na budowę budynku na nieruchomości obecnie stanowiącej własność B. i T. Ł. czy też powstał w wyniku samowoli budowlanej i kiedy. Nie zostało też jednoznacznie wyjaśnione kiedy istniejący otwór okienny został powiększony. Organy administracyjne w niniejszej sprawie swe rozstrzygnięcia oparły na domniemaniach, używając w uzasadnieniach sformułowań m. in. "większość dowodów dotyczy tego, że...", "prawdopodobnie". Podają alternatywę, "(...) jeżeli przyjąć, że otwór okienny istniał od 1948r. lecz został samowolnie powiększony w 1995r. to należy (...)" lub "jeżeli przyjąć, że otwór istniał od lat 1947 – 1948 i nie był powiększony to należy (...)", po czym ostatecznie stwierdzają, że "z braku możliwości zebrania niezbitych dowodów organ postanawia przychylić się do powyższych rozważań i zastosować w sprawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane". Takie działanie organów obu instancji, z tak wskazaną argumentacją uzasadniającą rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne bowiem zgodnie z art. 107 kpa decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Przepis ten nakłada na organ obowiązek dokładnego wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Najpierw musi zostać ustalony jednoznacznie stan faktyczny a potem można dopiero przypisywać podstawę prawną w oparciu o jaką organ będzie formułował rozstrzygniecie w sprawę a następnie będzie je uzasadniał. Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie przez organy nadzoru budowlanego jak w dacie wykonania otworu okiennego przebiegały granice sąsiadujących działek. Skarżący bowiem twierdzą, że w latach czterdziestych XX wieku kiedy powstał budynek wraz ze spornym otworem okiennym sąsiednie działki Nr ew. [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość, należącą do tego samego właściciela. Ustalenie powyższej okoliczności jest istotne bowiem, jeżeli w chwili realizacji powyższego obiektu budowlanego działki Nr ew. [...] i [...] stanowiły jedną nieruchomość (na co wskazują skarżący), wówczas przedmiotowy budynek mógł być wzniesiony zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności w zgodzie z mającymi zastosowanie przepisami techniczno – budowlanymi, w zakresie wymagań dotyczących usytuowania ścian budynku w przepisanej prawem odległości od granicy działki. Nie można bowiem twierdzić, że umieszczenie otworu okiennego w ścianie zbliżonej do granicy działki na odległość mniejszą niż 4 m niezależnie kiedy powstał budynek lub kiedy otwór został wykonany lub powiększony w sposób oczywisty narusza obowiązujące przepisy techniczno – budowlane. Dopiero bowiem zgromadzenie wszystkich dowodów niezbędnych do ustalenia rzeczywistego obrazu stanu faktycznego i ujęcie ich w aktach sprawy pozwoli skontrolować sądowi nie tylko ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia lecz także poprawność dokonanej subsumcji. Ocena legalności przez sąd nie może polegać na przyjęciu przez Sąd niejednoznacznych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy dokonanych przez organy obu instancji. Nie wyjaśnienie przez organ istotnych okoliczności sprawy stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku zgodnie z zasadą określoną w art. 152 ppsa.