VII SA/Wa 909/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka, Protokolant Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skarg R. B. i T. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę cmentarza I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących R. B. i T. G. po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego ( tj. Dz. U. z 2000r nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2005r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Parafii Rzymsko-Katolickiej [...] przy ul. [...] w [...] reprezentowanej przez Ks. Proboszcza M. D., dotyczący rozbudowy cmentarza na dz. ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...]. Podjęcie takiej decyzji organ uzasadnił tym, że załączony do wniosku projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia, został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projekt jest zgodny z warunkami zabudowy i przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a inwestor złożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ podkreślił, że wbrew twierdzeniom odwołujących się przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 257, poz. 2573 z późn. zm.). Ponadto organ wskazał, że inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na rozbudowę cmentarza w dniu [...] lipca 2005r, przedkładając dla przedmiotowej inwestycji decyzję Prezydenta miasta [...] z dnia [...] lipca 2003r., nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku rozpatrzenia odwołań od decyzji z dnia [...] czerwca 2006r. nr [...] Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę, zapadła zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu składania wniosku o pozwolenie na budowę inwestor posiadał prawomocną decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 2003r, o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wojewoda [...] wskazał, że planowana lokalizacja cmentarza nie kolidowała z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], obowiązującym w dniu wydania w/w. decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ obowiązywał on do 31 grudnia 2003r. Podkreślono, iż obecnie tj. od dnia 1 stycznia 2004r. nie obowiązuje dla przedmiotowego terenu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który zawierałby inne ustalenia w odniesieniu do tego terenu i mógłby podważać wiążącą moc ustaleń zawartych w ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] lipca 2003r. Organ II instancji nie zgodził się również z zastrzeżeniami skarżących odnośnie braku przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Ocena taka nie była, bowiem wymagana przepisami prawa. Przedmiotowa inwestycja nie jest ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko ( Dz. U. nr 257, 2573 ze zm.) . Dodatkowo organ zaznaczył, że z ustaleń zawartych w w/w. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] także nie wynika, żeby inwestor zobowiązany był sporządzić raport o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor dołączył do wniosku oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz kompletny i wykonany przez uprawnione osoby projekt budowlany, wymagane opinie m.in. opinię sanitarną Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] grudnia 2004r., a zawarte w niej warunki dotyczące zachowania stref ochronnych od granicy cmentarza do istniejącej zabudowy zostały spełnione. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] wnieśli R. B. ( sygn. akt VIISA/Wa 1172/07) oraz T. G. ( sygn. akt VIISA/Wa 1276/07). Skarżący podnieśli, że rozpoczęcie przez inwestora procesu budowlanego na podstawie zaskarżonej decyzji pozbawi ich prawa racjonalnego korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność. Stwierdzili, że w swoich planach mają rozpoczęcie inwestycji polegających na wybudowaniu domów mieszkalnych, nie będą jednak w stanie realizować tych inwestycji, skoro nieruchomość nie ma możliwości podłączenia do sieci wodociągowej. Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucili naruszenie prawa materialnego: art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane ( Dz. U. 03.207.2016 z późn. zm.) oraz art. 144 kc przez to, że organ administracyjny udzielił pozwolenia na budowę ze strefą sanitarną wkraczającą w głąb działki i nie rozważył jej w kontekście przepisów kodeksu cywilnego tj. art. 140 i 144, lekceważąc tym samym interes prawny skarżącego oraz konstytucyjne przepisy o ochronie prawa własności; art. 1 ust. 3 oraz art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych ( Dz. U. 00.23.295 z póź. zm.) gdyż w/w. norma zezwala na budowę cmentarzy jedynie na terenie przeznaczonym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, § 1 oraz § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze ( Dz. U 59.52.315), gdzie strefa ochronna określona została, na co najmniej 150 metrów od zabudowań mieszkalnych oraz studzien służących do czerpania wody, gdy sąsiadujące nieruchomości nie posiadają sieci wodociągowej. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 10 marca 2008r. zarządził połączenie sprawy VII SA/wa 1276/07 ze sprawą VII SA/Wa 1172/07 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.). Obie skargi zostały rozpoznane w niniejszej sprawie pod sygnaturą akt - VII SA/Wa 1172/07. Wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną imieniu T. G. wniósł jego pełnomocnik pr. P. O.. Zarzucił naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego przez: a/ błędną wykładnię: * art. 40 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, * art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, b/ niewłaściwe zastosowanie: * art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, - art. 50 ust. 1 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 3 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, 2. naruszenie przepisów postępowania: - art. 123 (1 kpa w zw. z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, -art. 133 (1 ppsa.) W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w szczególności, że z materiałów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, iż dla danego terenu nie został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po utracie mocy obowiązującej planu poprzedniego. Brak planu w dacie orzekania o pozwoleniu na budowę pozostaje w sprzeczności z wymogiem, aby cmentarz był lokalizowany na terenie objętym planem. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą powołano w sprawie, nie mogła stanowić podstawy wydania decyzji przez organ architektoniczno-budowlany, skoro wygasł plan, na podstawie którego została wydana. Taki stan rzeczy powinien ocenić organ na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Istotne jest w sprawie, że art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych stanowi lex specjalis do art. 50 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przewidując budowę cmentarza a w tym także jego rozbudowę, na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zaskarżoną decyzję wydano dla terenu, dla którego nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzenie procedury planistycznej ma związek z kwestią zapewnienia zachowania interesu podmiotów, których interesu prawnego uchwalenie planu dotyczy, a także zapewnia udział społeczeństwa. Niewłaściwe jest też stanowisko Sądu I instancji dotyczące znaczenia w sprawie rozporządzenia wykonawczego do ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł inwestor, wnosząc o oddalenie tej skargi, jako nie opartej na usprawiedliwionych podstawach. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 marca 2010 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazano, że z przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r. ( Dz. U. tekst jednolity Nr 47, poz. 298 ze zm.) nadal obowiązującej, budowa nowego cmentarza jak i rozbudowa istniejącego już cmentarza może mieć miejsce wyłącznie na terenie przewidzianym na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla tego zamierzenia budowlanego plan jest obowiązkowy, a więc nie możliwa jest realizacja inwestycji jedynie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli została wydana w czasie obowiązywania planu i nie została usunięta z obrotu prawnego. Decyzja ta deklarowała zgodność wniosku inwestora z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to plan pozostawał w obrocie prawnym w dacie jej wydania, jednakże już podczas rozstrzygania wniosku inwestora o udzielenie pozwolenia na budowę już nie istniał. Jednocześnie gmina nie zdecydowała się na objęcie danego terenu nowym planem, to jest nie podjęto uchwały o sporządzeniu nowego planu, nie przeprowadzono postępowania planistycznego i w konsekwencji nie doszło do uchwalenia kolejnego planu, który umożliwiałby realizację inwestycji, dla której z woli ustawodawcy plan jest obowiązkowy. Udzielenie pozwolenia na rozbudowę cmentarza musi być poprzedzone uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powinno dojść do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę a akceptujący nieprawidłową decyzję wyrok Sądu I instancji winien być uchylony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Z kolei zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przewidziane w tym przepisie związanie wykładnią prawa dotyczy zarówno oceny w zakresie przepisów materialnoprawnych, jak i norm postępowania. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa istnieje tylko wówczas, gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zmienił się tak istotnie, że nie mają do niego zastosowania przepisy interpretowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, a ponadto w przypadku zmiany stanu prawnego po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. J. P. Tamo: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 191). Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądowoadministarcyjnym. I tak w wyroku z dnia 14 maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że "Wojewódzki sąd administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa jedynie w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny." LEX nr 503177 Odnosząc przywołane wyżej unormowania do realiów rozpatrywanej sprawy, orzekający ponownie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie został związany wykładnią wyrażoną w motywach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r. (II OSK 574/09), albowiem w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały wymienione wcześniej przesłanki umożliwiające odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Z tego powodu wszystkie rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być rozpatrywane w oparciu o stanowisko wyrażone przez Sąd wyższej instancji. W uzasadnieniu wyroku kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż decyzja o warunkach zabudowy deklarująca zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieistniejącego w chwili rozpoznawania sprawy nie może odnieść pozytywnego skutku w postaci wydania pozwolenia na rozbudowę cmentarza. Decyzja ta chociaż nie wyeliminowana z obrotu prawnego w istocie stała się bezprzedmiotowa. Udzielenie pozwolenia na rozbudowę cmentarza musi poprzedzać uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a inwestycja musi być zgodna z zapisami tego planu (obowiązującego w dacie wydawania decyzji). W tej sytuacji należy uznać, że udzielenie pozwolenia na rozbudowę cmentarza w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, wydaną na podstawie nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było nieprawidłowe a tym samym decyzje organów zostały wydane z naruszeniem prawa. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt a p.p.s.a orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie w pkt. 2 wyroku oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd postanowił na mocy art. 200, art. 205 § i art. 209 p.p.s.a.