VII SA/Wa 92/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz, , Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Protokolant Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej J. K. kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2008 r., Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania J. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], odmawiającej J. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku składowego (gospodarczego) samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. L., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: W dniu 18 grudnia 2007 r. J. K. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku letniskowego oraz budynku składowego powstałych w latach 1984 - 1994 - 1996 we wsi K., gm. L. na działce nr [...]. Do w/w wniosku została załączona dokumentacja przedmiotowych budynków, m.in. inwentaryzacja. Następnie w dniu 27 grudnia 2007 r. J. K. przedłożyła ekspertyzę techniczną budynku letniskowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie, samowolnie wybudowanego, budynku letniskowego oraz budynku składowego (gospodarczego), uzasadniając odmowę tym, że w sprawie wybudowanego samowolnie budynku letniskowego w wyniku przeprowadzonego postępowania, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...], nakazał J. K. dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach 6,30 x 6,20 m z dobudowaną werandą o wymiarach 6,30 x 1,5 m usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej we wsi K., gm. L. Od w/w decyzji J. K. wniosła odwołanie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] maja 2008r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], odmówił J. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku składowego (gospodarczego) samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. L. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, na która powołuje się w złożonym wniosku inwestorka, udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest możliwe po łącznym spełnieniu określonych warunków, a dotyczy ona obiektów, których "budowa została zakończona po 31 grudnia 1994 r. a przed 11 lipca 1998 r. i przed 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowania administracyjne przesz właściwy organ nadzoru budowlanego". W przypadku wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego, który powstał w roku 2003 z wykorzystaniem fragmentu istniejącego wcześniej budynku (szopki), co zostało ustalone w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego [...], i na który Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję Nr [...], nakazująca jego rozbiórkę, przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie mogą mieć zastosowania. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła J. K. W dniu [...] listopada 2008 r. zapadła zaskarżona w niniejszym postępowaniu sądowym decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...], mocą której organ utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż w stosunku do przedmiotowego budynku toczy się już wszczęte w dniu [...] października 2004 r. postępowanie administracyjne, w którym Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję Nr [...] nakazującą J. K. dokonanie rozbiórki przedmiotowego budynku oraz przylegającego do niego ustępu drewnianego, a następnie po rozpatrzeniu odwołania inwestorki od w/w. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] października 2008 r. decyzję Nr [...], uchylającą decyzję organu I instancji oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Organ powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2002 r., sygn. akt IV SA 2805/01, niepubl., w którym zawarta jest teza, iż udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego nie wykluczono jednoznacznie obowiązku nakazu rozbiórki na podstawie art. 48, jest naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., skutkującym nieważnością decyzji zezwalającej na użytkowanie obiektu. Ponadto organ podniósł, iż w niniejszej sprawie nie występują przesłanki umożliwiające prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. L. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. W świetle art. 3 przywołanej ustawy uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego dotyczy obiektów, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Natomiast, jak zostało to ustalone w toku postępowania dowodowego, przedmiotowy budynek gospodarczy położony na działce nr ewid. [...] we wsi K., gm. L. został wybudowany w 2003 r. Organ wskazał również na okoliczność, iż nawet gdyby przyjąć, zgodnie z oświadczeniem skarżącej, iż przedmiotowy budynek został wybudowany w 1984 r., to nawet przyjęcie tej daty jako prawdziwej nie umożliwia prowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła J. K. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła jej naruszenie przepisu art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Strona skarżąca wskazała, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. dokonując ponownego rozpoznania sprawy, w związku z uchyleniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r., nie zastosował się do zaleceń wynikających z powyższej decyzji organu odwoławczego, a kolejna decyzja została wydana w sposób formalistyczny, bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego i bez zbadania wniosku strony. J. K. stwierdziła, iż w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła, że jedyną podstawę materialno-prawną decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowi przepis art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Zdaniem skarżącej, przepis ten określa wyłącznie podstawę do wydania decyzji pozytywnej, po przeprowadzeniu odpowiedniego postępowania wyjaśniającego sprawę, w zakresie przez ten przepis wyznaczonym. W ocenie strony, z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał analizy sprawy w zakresie wynikającym z powyższego przepisu oraz przepisu art. 3 ust. 3 tejże ustawy. Motywy decyzji odmownej sprowadzają się do przyjęcia, że budowa obiektu została zakończona przed końcem 1994 r. Zatem, zdaniem skarżącej, istnieje zasadnicza sprzeczność pomiędzy podstawa prawną decyzji, a motywami, którymi kierował się organ. Ponadto J. K. wskazała, iż nie poddano analizie jej wniosku i załączonych do niego dokumentów, nie rozważono możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, co świadczy, że naruszono podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8, 9, 11 i 12 k.p.a. Strona skarżąca podniosła nadto, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, w zaskarżonej decyzji, w zasadzie nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, jak również nie przeprowadził ponownego postępowania, nie wskazał także żadnych dowodów, na podstawie których oparł swoje ustalenia, w tym dotyczące daty zakończenia budowy, która według Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została zakończona przed końcem 1994 r., a według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w 2003 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Oznacza to, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż jest on "w szczególności (...) obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a." (zob. wyrok NSA z 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 45). Należy zauważyć, iż na podstawie art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej, zobowiązany jest rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Jest on więc zobowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone i odzwierciedlone w aktach sprawy oraz powinien dowody te rozpatrzyć w ich wzajemnej łączności. "Rozpatrując materiał dowodowy organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy" (zob. wyrok NSA z 28 grudnia 2000 r., I SA 762/00, LEX nr 77604). Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.) wymaga, aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA948/00 LEX nr 50114). Natomiast zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Odnosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, iż organy naruszyły powyższe zasady postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2008 r., Nr [...], odmawiająca J. K. udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku składowego (gospodarczego) samowolnie wybudowanego na działce nr ewid. [...] położonej we wsi K., gm. L., została wydana bez należytego wyjaśnienia sprawy, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego. Organ wskazał, że uprawnienie do legalizacji samowoli budowlanej w świetle art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665), poprzez uzyskanie pozwolenia na użytkowanie dotyczy obiektów, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne. W przypadku wybudowanego samowolnie budynku gospodarczego (określonego we wniosku jako składowy), organ przyjął, że powstał on w 2003 r. z wykorzystaniem fragmentu istniejącego wcześniej budynku (szopki). Data ta, jak organ stwierdził została ustalona w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał w dniu [...] czerwca 2005 r. decyzję Nr [...] nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego. Organ stwierdził, że w tej sytuacji przepisy ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw nie mogą mieć zastosowania w niniejszym postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Ponadto organ I instancji stwierdził, że obiekt narusza przepisy techniczno-budowlane przez usytuowanie w odległości 0,35 m i 1,45 m od granic działek sąsiednich, co jest niezgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Jak z powyższego wynika organ nadzoru budowlanego prowadził równolegle postępowanie o pozwolenie na użytkowanie i o rozbiórkę, a ustalenia dokonane w sprawie o rozbiórkę niejako przeniósł do sprawy o pozwolenie na użytkowanie. Nie jest to jednak prawidłowe działanie organu; w pierwszym rzędzie powinno bowiem zostać zakończone postępowanie w sprawie o rozbiórkę obiektu i dopiero po prawomocnym zakończeniu tego postępowania możliwe byłoby prowadzenie na wniosek inwestora postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 1998 r. w sprawie IV SA 1853/97). W sytuacji gdy ten sam organ rozpatruje dwie związane ze sobą sprawy powinien rozpatrzeć najpierw tę sprawę, od której jest uzależnione wydanie innej decyzji (podobnie WSA w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2007 r. w sprawie III SA/Wa 3062/06). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2008 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nakazującą rozbiórkę budynku gospodarczego oraz przylegającego do niego ustępu drewnianego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien zbadać, czy budowa spełnia przesłanki do zastosowania w przypadku jego rozbiórki art. 48 Prawa budowlanego. Tak więc do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie rozbiórki budynku gospodarczego, rozstrzygnięcie w zakresie wniosku skarżącej o pozwolenie na użytkowanie należy uznać za przedwczesne. Odnosząc się do skargi uznać należy za uzasadniony zarzut nienależytego wyjaśnienia sprawy co do daty powstania przedmiotowego budynku gospodarczego. We wniosku o legalizację z dnia 18 grudnia 2007 r. skarżąca wskazała, że obiekty budowlane powstały w latach 1984 - 1994 - 1996 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przyjął datę 2003 r., zaś Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu decyzji drugiej instancji wskazał, że skarżąca podaje błędnie datę 1984 r. W każdym razie z akt sprawy o pozwolenie na użytkowanie nie wynikają żadne czynności samodzielnie podjęte przez organ I instancji w zakresie ustalenia prawidłowej daty budowy budynku gospodarczego (szopki). Tymczasem ustalenie daty budowy tego budynku decydowałoby o tym, jakie przepisy prawa materialnego czy przepisy wykonawcze winny mieć w tym postępowaniu zastosowanie. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).