VII SA/Wa 920/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do stanu poprzedniego skargę oddala Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2015 r., na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568, ze zm.), dalej ustawa o ochronie zabytków, oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, ze zm.), dalej k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] , zobowiązującą [...] Sp. z o. o. do doprowadzenia zabytku "[...] " do poprzedniego stanu poprzez usunięcie reklamy i elementów wsporczych z południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...] . Organ wskazał, że podczas kontroli w dniu [...] marca 2014 r. stwierdzono istnienie ww. wielkoformatowej reklamy usytuowanej na terenie [...] , wpisanego do rejestru zabytków nr [...] decyzją z dnia [...] lipca 1965 r., zamontowanej na urządzeniu wsporczym przytwierdzonym bezpośrednio do ściany budynku. Ustalono, że reklamę zamontowano bez pozwolenia [...] Konserwatora Zabytków. Organ wojewódzki zwrócił uwagę, że ochronie konserwatorskiej na tym obszarze podlegają nie tylko istniejące relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, ale także wygląd zewnętrzny poszczególnych budynków determinujący ogólny wygląd i kształt układu. Organ wojewódzki podkreślił także, że reklama wielkoformatowa zamontowana na konstrukcji wsporczej przesłaniała część elewacji w obrębie czterech kondygnacji pięciopiętrowego budynku i negatywnie wpływała na wygląd historycznego układu urbanistycznego. Nośnik reklamowy zamontowany na południowej elewacji budynku, z uwagi na cofnięcie linii zabudowy zachodniej pierzei ul. [...] , był szczególnie widoczny od strony placu [...] w kierunku Placu [...] . Tak usytuowana reklama stanowiła w opinii organu wojewódzkiego mocny akcent koncentrujący uwagę i wprowadzający tym samym dysonans kompozycyjny zaburzając walory widokowe osi ulicy [...] , której perspektywę zamykają wieże kościoła [...] . Zdaniem organu wojewódzkiego eksponowanie reklamy w tym miejscu było działaniem niepożądanym, ponieważ wprowadzało nieład kompozycyjny i w znaczący sposób obniżało walory zabytkowe i widokowe układu urbanistycznego. Pozostawienie reklamy w tak eksponowanym miejscu byłoby sprzeczne z nadrzędna zasadą ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego, którą jest utrzymanie harmonii w kompozycji przestrzennej zabytkowego wnętrza architektonicznego przestrzeni miejskiej. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził natomiast w uzasadnieniu decyzji wydanej w dniu [...] marca 2015 r., iż bezspornym było, że przedmiotowa reklama została zamontowana na terenie [...] bez wymaganego pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków. Wobec powyższego, stosownie do art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, organ wojewódzki wydał decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tej czynności. Organ uznał za bezpodstawny zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne uznanie, że reklama narusza substancję i wygląd zabytku, ponieważ w omawianym stanie faktycznym - czyli w sytuacji montażu reklamy bez pozwolenia organ konserwatorski był związany art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i mógł wydać tylko taką decyzję jak ww. Zdaniem organu, wobec jednoznacznej dyspozycji tego przepisu ocena wpływu reklamy na [...] jest w tym przypadku drugorzędna. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...] , dalej "skarżąca". Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1) naruszenie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków, w związku z art. 45 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, przez przyjęcie, iż do zastosowania sankcji na mocy drugiego z wymienionych przepisów wystarczy jakiekolwiek naruszenie substancji, względnie zmiana wyglądu zabytku będącego założeniem urbanistycznym, w szczególności polegająca na zamontowaniu banera reklamowego wraz z elementami wsporczymi na południowej ścianie elewacji budynku skarżącej, bez względu na fakt, iż nie ma to wpływu na walory zabytkowe przedmiotu ochrony, którym jest założenie urbanistyczne, a nie budynek należący do Skarżącej, 2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez niewskazanie w skarżonej decyzji: a) na jakich dowodach organ oparł ocenę zawartą w skarżonej decyzji i stanowiącą podstawę nałożonej sankcji z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, b) przyczyn, z powodu których dowodowi przedłożonemu przez skarżącą w postaci opinii autorstwa K. P odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. 3) naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem I instancji skarżąca nie była reprezentowana przez zarząd, ponieważ jedynym członkiem tego zarządu od dnia [...] marca 2014 r. jest W K, tymczasem po tej dacie korespondencja organu była kierowana do członków odwołanego zarządu. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej organ błędnie przyjął, iż ocena wpływu reklamy na [...] jest w tym przypadku drugorzędna. Organ pominął bowiem fakt, iż przy tak określonym przedmiocie ochrony, rygory w art. 36 ustawy o ochronie zabytków nie obejmują takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo że są objęte tym przepisem, to nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu urbanistycznego. Dlatego błędem było pominięcie analizy wpływu przedmiotowej reklamy na zabytkowe walory objętego ochroną założenia urbanistycznego. W opinii skarżącej przedmiotowy baner nie narusza tych walorów, ponieważ nie wykracza poza ścianę budynku, ponadto nie zasłania żadnego okna w budynku. Zdaniem skarżącej organ pomijał w zaskarżonej decyzji wpływ, jaki na objęte ochroną założenie urbanistyczne ma [...] a nie jest to okoliczność pozbawiona znaczenia, gdyż położona w odległości 140 m od budynku skarżącej [...] nie nasuwa zastrzeżeń organu co do ingerencji w przedmiot ochrony wynikającej z art. 36 ustawy o ochronie zabytków. W opinii skarżącej organ w zaskarżonej decyzji nie poddał analizie zarzutów zawartych w odwołaniu -przede wszystkim nie wskazał, na jakich dowodach oparł się, uznając że zamontowanie banera reklamowego wraz z elementami wsporczymi na południowej ścianie elewacji budynku skarżącej narusza substancję, względnie zmienia wygląd zabytku, którym jest [...]. Skarżąca podkreśliła, że takie określenie dowodów jest konieczne w myśl art. 107 § 3 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż przedłożyła do akt postępowania przed organem opinię autorstwa prof. K. P, ale organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zawartych w niej treści, zwłaszcza do sformułowania, iż przedmiotowy baner stanowi "pożądany element w monotonnie ukształtowanej pierzei ulicy w widoku od Placu [...] Organ nie przedstawił żadnych okoliczności, z których wynikałoby, że zacytowanemu sformułowaniu należy odmówić wiarygodności. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaważył co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. W świetle powołanych kryteriów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego - utrzymał w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. zobowiązującą [...] Sp. z o. o. do doprowadzenia zabytku "[...] " do poprzedniego stanu poprzez usunięcie reklamy i elementów wsporczych z południowej elewacji budynku przy ul. [...] w [...] . Nie mogło być kwestionowane w rozpatrywanej sprawie, że budynek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] położony jest na terenie zabytku wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965r. (nr rej. [...]) pod nazwą [...]: ul. [...],[...],[...] (od pl. [...] do [...]),[...],[...],[...],[...], al. [...], pl. [...]ze względu na wartość zabytkową i historyczną. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 12 i 13 ustawy o ochronie zabytków, zabytkiem nieruchomym jest układ urbanistyczny jako przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznym podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków założenia urbanistycznego układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co jednak nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie zabytków. Ochronie prawnej związanej z wpisem obszarowym podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty, aczkolwiek zakres ochrony obiektów niewpisanych indywidualnie do rejestru zabytków różni się od zakresu ochrony zabytków objętych takim wpisem. W przypadku wpisu obszarowego ochronie podlegają zewnętrzne cechy obiektów (tworzące substancję zabytkową), ochrona ta nie obejmuje np. wnętrza budynku oraz takich zmian zewnętrznych budynku, które mimo, że są objęte art. 36, ale nie mają wpływu na zabytkowe wartości układu. Z woli ustawodawcy, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wymaga uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytku. Natomiast zgodnie zaś do art. 45 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w inny sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności. Objęcie wpisem do rejestru zabytków wymienionego założenia urbanistycznego którego elementem jest budynek skarżącej oznacza zatem, że również on objęty jest ochroną konserwatorską i – w świetle przytoczonych przepisów – powoduje konieczność zastosowania sankcji z art. 45 cyt. ustawy. Przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków jest bowiem ochrona przestrzeni zabytkowej - założenia urbanistycznego obowiązkiem konserwatora jest doprowadzenie jej albo do stanu pierwotnego (co w praktyce oznacza usunięcie zmian lub naniesień obiektów budowlanych), albo też, nakazanie doprowadzenia zabytkowego układu urbanistycznego do jak najlepszego stanu. Skoro, jak ustalił organ, sporna wielkoformatowa reklama zamontowana na konstrukcji wsporczej, przesłania część elewacji na przestrzeni czterech kondygnacji pięciopiętrowego budynku skarżącej, to tym samym negatywnie wpływa na wygląd historycznego układu urbanistycznego. Nośnik reklamowy zamontowany na południowej elewacji budynku, z uwagi na cofnięcie linii zabudowy zachodniej pierzei ul. [...] (począwszy od sąsiedniego budynku przy ul. [...]), zakrywa budynek od strony placu [...] w kierunku Placu [...], zaburzając w walory widokowe osi ulicy [...]. wprowadza nieład kompozycyjny. W konsekwencji uniemożliwia eksponowanie również walorów zabytkowych i widokowych tego założenia. Wobec powyższych ustaleń Sąd uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, jak i nie dopatrzył się takich błędów proceduralnych, w tym naruszenia art. 107 § 3 kpa, które mogły mieć wpływ na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie można było podzielić również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 kpa i uwzględnić sformułowanego na tej podstawie wniosku o uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa z uwagi na niebranie przez skarżącą udziału w postepowaniu bez własnej winy. Z akt sprawy wprawdzie wynika, że do odwołania skarżąca dołączyła uchwałę nr [...], mocą której ustanowiono nowy zarząd jednoosobowy w osobie W K, a zaskarżona decyzja została doręczona odwołanym członkom zarządu, niemniej uchybienie to stanowi co najwyżej naruszenie art. 40 § 1 kpa. Na etapie postepowania odwoławczego organ nie podejmował bowiem żadnych czynności, a skarżąca złożyła skargę w terminie. Nie wystąpiła zatem przesłanka dająca podstawę do wznowienia postepowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art.151 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.