VII SA/Wa 921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2015 r. sprawy ze skargi E. C.- K. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia postanowienia oddala skargę [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] uzgodnił pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...], według projektu budowlanego "Projekt budowlany remontu elewacji budynku przy ul. [...]" wykonanego przez I. T., marzec 2013 r. Pismem z dnia [...] maja 2014r. E. C. – K. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. postanowieniem, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej kpa, podnosząc, że inwestor czyli Wspólnota Mieszkaniowa powinna uzyskać na wykonanie przedmiotowych prac decyzję o warunkach zabudowy, która podlegałaby uzgodnieniu przez [...] Konserwatora Zabytków, a stroną takiego postępowania była by wnioskująca. Wnioskodawczyni wskazała, że jako użytkownik wieczysty działki nr [...] z obrębu [...], znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a to daje jej przymiot strony. Swój interes prawny do występowania w omawianej sprawie wnioskodawczyni wywodzi ponadto z faktu, że rozwiązania projektowe w ogóle nie przewidują jakichkolwiek prac przy remoncie wnęk okiennych z zamontowanymi kratami a zatem interes prawny skarżącej do posiadania krat w oknach zostaje naruszony rozwiązaniem projektowym niedopuszczającym istnienia krat na elewacji. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014r., znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku E. C. K. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 1 kpa wznowił postępowanie administracyjne zakończone postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], a następnie postanowieniem z dnia [...] października 2014r., znak: [...] odmówił E. C.K. uchylenia postanowienia z dnia [...] lipca 2013r., nr [...], uzgadniającego Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] według projektu budowlanego "Projekt budowlany remontu elewacji budynku przy ul. [...] w [...]" wykonanego przez I.T., marzec 2013r. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z ustawą z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80, poz. 903 ze zm.) podmiotem uprawnionym do występowania w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy postępowanie dotyczy części wspólnych nieruchomości jest wspólnota mieszkaniowa reprezentowana przez zarząd. Status strony dla E. C. K. w niniejszym postępowaniu nie może w tej sytuacji wynikać wyłącznie z faktu, że jest ona współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Taki status mógłby wynikać jedynie, gdyby postępowanie dotyczyło jej indywidualnego interesu prawnego. W ocenie osoby żądającej wznowienia interes ten ma opierać się na okoliczności tego rodzaju, że założenia prac remontowych obejmują zdemontowanie krat z okien lokalu należącego do E. C. K.. W ocenie organu I instancji, nawet gdyby tę okoliczność uznać za potwierdzoną, to nie stanowi ona podstawy istnienia interesu o charakterze prawnym osoby żądającej zmiany zapadłego postanowienia, a co najwyżej interesu faktycznego. Interes prawny musi bowiem opierać się na określonych normach prawa materialnego, których w analizowanym przypadku nie można wskazać. (...) Pozostawienie lub demontaż wtórnych krat w oknach części parterowej budynku, o których mowa w piśmie z dnia [...] maja 2014r. nie może w żaden sposób wpływać na kierunek obranego rozstrzygnięcia [...] Konserwatora Zabytków. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła E. C. K.. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] marca 2015r., znak: [...]na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że podstawowym zagadnieniem istotnym z punktu widzenia oceny legalności podjętych przez organ rozstrzygnięć jest ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostatecznym postanowieniem [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 kpa, czy też nie. Wskazał, że stroną postępowania stosownie do ww. przepisu jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Dalej organ odwoławczy podał, iż z treści księgi wieczystej nr [...] oraz z wypisu z rejestru gruntów wynika, że do dnia [...] grudnia 2014r. współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...] była E. C.- K., a obecnie jego właścicielem jest K. K.. W przedmiotowym budynku wyodrębnione są lokale mieszkalne i każdemu właścicielowi przysługuje prawo własności do lokalu oraz związanego z nim odrębnego udziału we współwłasności części wspólnych budynku (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali). Właściciele lokali tworzą Wspólnotę Mieszkaniową kierowaną przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej, który także reprezentuje ją na zewnątrz (art. 20 i art. 21 cyt. wyżej ustawy). Organ odwoławczy podkreślił, że zasadą jest, że we wszystkich sprawach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota reprezentowana przez Zarząd. Zaznaczył jednak, że jeśli członek Wspólnoty Mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie w której może wystąpić także Wspólnota. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że wnioskodawczym nie wskazała na czym polega jej indywidualny interes prawny w omawianej sprawie. Przedstawione w piśmie z dnia [...] maja 2014 r. zarzuty mające świadczyć, zdaniem wnioskodawczyni, o niezgodnych z prawem działaniach [...] Konserwatora Zabytków w odniesieniu do uzgadnianej inwestycji, nie stanowią podstawy do przyznania jej przymiotu strony w tym postępowaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie, stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było obowiązku wystąpienia o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdził również, że kwestia kraty zamontowanej w ościeży okna lokalu wnioskodawczyni, nie może być podstawą przyznania jej statusu strony, jako że umieszczona jest w części wspólnej budynku. Skargę na powyższe postanowienie wniosła E. C. K. wnosząc o wyeliminowanie go z obrotu prawnego i postanowienia go poprzedzającego. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: 1) art. 6 i 7 kpa oraz art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 2 Konstytucji RP, 2) art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP oraz art. 140 kc, 3) art. 7 i art. 27 ustawy z dnia 3 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1569 ze zm.). Skarżąca podniosła, że zalecane przez [...] Konserwatora Zabytków ocieplenie budynku od strony wewnętrznej przy użyciu płyt klimatycznych układanych w poszczególnych pomieszczeniach na ścianach obwodowych budynku dotyczy nie tylko części wspólnych nieruchomości (pomieszczeń wspólnych, takich jak pomieszczenie węzła, pralnie, suszarnie, klatki schodowe), ale również lokali wyodrębnionych. A więc zdaniem strony skarżącej obok Wspólnoty wszyscy właściciele lokali, w których ściany obwodowe występują, są stroną postępowania, które przeprowadzono w oparciu o te zalecenia. W związku z tym skarżąca uważa, że posiada interes prawny w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Skarżąca na rozprawie w dniu 23 października 2015r. oświadczyła, że zmienił się właściciel mieszkania przy ul. [...] na podstawie aktu notarialnego- umowy darowizny i jest nim K. K.. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] października 2014r. Oba te postanowienia wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym wnioskiem skarżącej, która powołując się na przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lipca 2013r. uzgadniającym Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na remoncie elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Podkreślić należy, iż przedmiotowe postępowanie było prowadzone w trybie nadzwyczajnym wznowieniowym, umożliwiającym wzruszenie decyzji/ postanowień ostatecznych. Dotyczy ono bowiem kontroli prawidłowości wydanej decyzji bądź postanowienia ostatecznego. Podstawy wznowienia postępowania wymienione są enumeratywnie w art. 145 § 1 i art. 145 a k.p.a. Niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek z art. 145 § 1 i art. 145a kpa zważywszy na fakt, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją bądź postanowieniem jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa. Właściwy organ orzeka o wznowieniu postępowania tylko wówczas, gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 145 § 1 lub 145 a kpa i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek wznowienia postępowania określonych w art. 146 kpa, a więc nie upłynął termin dopuszczalności wznowienia postępowania, ani w wyniku wznowienia postępowania nie zapadnie wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją bądź postanowieniem ostatecznym można podzielić na dwie fazy. W pierwszej fazie organ bada jedynie, czy podanie o wznowienie wniosła strona, czy wskazano w nim ustawowe przesłanki wznowieniowe, a także - czy został zachowany termin do złożenia podania określony w art. 148 kpa. Dopiero pozytywne ustalenia organu w tym zakresie uzasadniają wydanie postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Dostrzec jednocześnie trzeba, iż w przypadku wniosku o wznowienie opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa , ustalenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego ten wniosek w sytuacjach wątpliwych, może mieć miejsce jedynie w kolejnej fazie tego postępowania, tj. w fazie rozpoznawczej (czyli po wydaniu postanowienia o wznowieniu – por. m. in. wyrok NSA z 30 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1438/09, Lex nr 746540). Tylko bowiem w sytuacji, gdy w sposób oczywisty (na podstawie treści wniosku o wznowienie) można przyjąć, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, zbędne jest przeprowadzanie przez organ postępowania rozpoznawczego i wyjaśnianie tej kwestii, a co za tym idzie – możliwym jest zastosowanie art. 149 § 3 kpa (tak NSA w wyroku z 12 października 2010r., sygn. akt II OSK 1556/09, lex nr 746637). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w sprawie zachowane. W sprawie tej wniosek o wznowienie złożyła skarżąca, która nie była stroną postępowania zakończonego postanowieniem ostatecznym. Jednocześnie we wniosku tym wykazała, że zachowała termin określony w art. 148 § 2 kpa, wniosek ten oparła na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, w myśl którego to przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (pkt 4) i lub gdy wyjdą na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji , nie znane organowi, który wydał decyzję (pkt 5). W tej sytuacji prawidłowym było wznowienie postępowania przez Prezydenta [...], a następnie prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kierunku ustalenia, czy wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia. Podkreślić należy, iż pojęcie strony definiuje art. 28 kpa, w myśl którego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie tzn. wynikać z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć wnioskodawcy. Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie, znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt II SA 1355/98: wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa mogącym stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). Zatem tylko przepisy prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarzają określonemu podmiotowi legitymację procesową strony, który to - zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania - powinien ten interes wykazać. Stwierdzenie interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania tej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie - o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000r. sygn. akt III SA 1876/99). W ocenie Sądu organ pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przyjęły, że skarżącej E. C. K. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2013r., nr [...] w uzgadniającym Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...] pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Z akt sprawy wynika, że w dacie złożenia wniosku o wznowienie jak i również wydawania przez organ I instancji postanowienia skarżąca była współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...] w [...]. Z powyższego faktu, kiedy skarżąca była współwłaścicielem ww. lokalu nie wynikał jednak jej interes prawny do skutecznego kwestionowania postanowienia Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2013r Podkreślić należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 ww. ustawy, sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali. Tak rozumiane zarządzanie obejmuje czynności prawne (w tym rozporządzanie rzeczą), czynności faktyczne (np. remont, konserwacja) i czynności polegające na załatwianiu spraw urzędowych dotyczących rzeczy wspólnej, przed urzędami i sądami. Wprawdzie w niektórych sytuacjach możliwe jest dopuszczenie członka wspólnoty do udziału w postępowaniu w takiej sprawie. Stanie się to wówczas gdy członek wspólnoty wykaże swój zindywidualizowany – własny interes prawny, wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony. W niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała indywidulanego interesu prawnego w sprawie. Fakt bycia członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w [...], która miała zapewniony czynny udział w sprawie, nie przesądza o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącą. Wskazać należy, iż w sprawie dotyczącej uzgodnienia pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie elewacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] adresatem postanowienia była jedynie Wspólnota. Rozstrzygnięcie bowiem dotyczyło nieruchomości wspólnej zatem odnosiło się wyłącznie do praw i obowiązków Wspólnoty. Nadto podkreślić należy, iż z treści księgi wieczystej nr [...] oraz z wypisu z rejestru gruntów wynika, że do dnia [...] grudnia 2014r. współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na parterze budynku przy ul. [...] w [...] była skarżąca E. C.- K., a obecnie jego właścicielem jest K.K.. Skarżąca obecnie nie posiada zatem żadnego tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowego lokalu. Powyższe uwzględnił organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu. W tych konkretnych okolicznościach faktycznych i prawnych stwierdzić, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego do bycia stroną postępowania objętego wznowieniem. Podnoszone zarówno w zażaleniu na postanowienie pierwszej instancji jak i w skardze do Sądu okoliczności potwierdzają jedynie interes faktyczny skarżącej. Powyższe w ocenie Sądu, uzasadniało w konsekwencji zastosowanie art. 151 § 1 pkt 1 kpa i wydanie (w I instancji) orzeczenia o odmowie uchylenia postanowienia ostatecznego, z tego względu, że nie wystąpiła w sprawie przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa będąca podstawą wznowienia. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a orzeczenia wydane w sprawie prawa nie naruszają. W tej sytuacji na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.