VII SA/Wa 925/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2007 r. sprawy ze skargi O. Sp. z o.o. w G. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie choroby zawodowej skargę oddala Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 1998 r, Nr 90, poz. 575 ze zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia choroby zawodowej, stwierdził u R. B. chorobę zawodową ([...]) wymienioną w pozycji [...] wykazu chorób zawodowych, określonych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W uzasadnieniu organ wskazał, że R. B. był zatrudniony w O. w G. na stanowisku [...] w okresie od [...].10.1983 r. do [...].07.1998 r. (tj. do chwili przyznania renty chorobowej). Chociaż pomiary środowiska pracy wykonywane w ciągu ostatnich 10 lat były niepełne, to istniało prawdopodobieństwo, że w okresie tym pracownik mógł być narażony na ponadnormatywne stężenia pyłu w powietrzu. Ponieważ R. B. był leczony z powodu [...], dlatego z podejrzeniem o zawodowe tło choroby został skierowany do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w G., gdzie na podstawie badań specjalistycznych oraz analizy warunków pracy wydano orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej (orzeczenia lekarskie z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]). Biorąc pod uwagę ocenę narażenia zawodowego oraz treść orzeczenia lekarskiego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. stwierdził u R. B. chorobę zawodową- [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2003 r. O. Sp. z o.o. w G. wystąpiło z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W ocenie wnioskodawcy decyzja ta została wydana niezgodnie z § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), zgodnie z którym zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej oraz jej rozpoznanie w postaci [...] 1 Sygn. akt VII SA/Wa 925/07 powinno nastąpić nie później niż w okresie 1 roku od zakończenia narażenia zawodowego, natomiast kwestionowana decyzja została wydana ponad 4 lata po zakończeniu przez R. B. pracy u wnioskodawcy. W wyniku rozpatrzenia wniosku Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. odmówił, na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2003 r., a Główny Inspektor Sanitarny na skutek odwołania O. Sp. z o.o. w G., ze względu na wadliwą podstawę prawną uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, jednak i tę decyzję organu I instancji Główny Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. w G. uchylił, a sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w G. decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], na podstawie art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wynikający z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1115) okres, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego, w przypadku [...] wynosi 1 rok, jak natomiast wynika z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] stycznia 2003 r., nr [...], R. B. jest leczony z powodu tej choroby od 1991 r. Opisane w dokumentacji lekarskiej objawy chorobowe datują się zatem na okres zatrudnienia. W ocenie organu brak kompletnych wyników badań środowiskowych nie może skutkować odmową stwierdzenia choroby zawodowej. Organ nadzorczy nie znalazł zatem podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. O. Sp. z o.o. w G. wniosło odwołanie od powyższej decyzji. Zarzucono, iż organ nie uwzględnił pełnej treści pkt 5 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 132, poz. 1115), z którego wynika, że warunkiem uznania danych objawów za chorobę Sygn. akt VII SA/Wa 925/07 zawodową jest wystąpienie w ostatnich 10 latach pracy zawodowej przypadków stwierdzenia na stanowisku pracy przekroczeń odpowiednich normatywów higienicznych. W ocenie wnoszącego odwołanie, ów 10-letni okres należy liczyć od 1988 r., a nie od 1981 r., jak jest to wskazane w uzasadnieniu decyzji, ponieważ R. B. pracował w przedsiębiorstwie do 1998 r. Wskazano, że z wyników badań środowiskowych na stanowiskach pracy w kotłowniach rejonu G. za ostatnie 10 lat pracy, tj. od 1987 r. do 1998 r. wynika, że w żadnej z badanych kotłowni nie stwierdzono przekroczeń najwyższych dopuszczalnych stężeń [...]. Zdaniem odwołującego się, na stanowisku pracy zainteresowanego nie zostały stwierdzone odpowiednie przekroczenia normatywów higienicznych. Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania O. Sp. z o.o. w G., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że w niniejszej sprawie został zachowany określony w wykazie chorób zawodowych okres 1 roku, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej, pomimo wcześniejszego zakończenia narażenia zawodowego. Organ wskazał, iż z akt sprawy wynika, że udokumentowane objawy choroby pojawiły się jeszcze podczas zatrudnienia w O. Sp. z o.o. w G. Organ zauważył, iż w różnych kotłowniach, należących do odwołującego się przedsiębiorstwa, zdarzały się przypadki przekroczenia normatywów higienicznych dla [...], przy czym zainteresowany wykonywał pracę w ośmiu różnych kotłowniach. W ocenie organu brak pomiarów środowiskowych wykonanych dokładnie na stanowisku i w czasie pracy zainteresowanego nie może przemawiać przeciwko istnieniu narażenia zawodowego, gdyż osoby wykonujące tego typu pracę znajdują się w grupie o szczególnym stopniu ryzyka narażenia zawodowego na [...], szczególnie podczas czyszczenia pieców i szlakowania, co należało do obowiązków zainteresowanego. Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że brak kompletnych wyników badań środowiskowych nie może skutkować odmową stwierdzenia u zainteresowanego choroby zawodowej. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło O. Sp. z o.o. w G., zwracając się o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu Sygn. akt VII SA/Wa 925/07 pierwszej instancji. Zarzucono naruszenie art. 7 i art. 12 k.p.a. przez niewnikliwe wyjaśnienie sprawy oraz rażące naruszenie prawa, tj. art. § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115). W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu z tego powodu, iż wniósł ją podmiot nie legitymujący się interesem prawnym we wszystkich fazach kontrolowanego postępowania nadzorczego. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 227-228 i powołany tam wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 września 2000 r., sygn. akt II SA 2109/00, OSP 2001, nr 6, poz. 86). Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu administracyjnego musi przejawiać się tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego decyzją obowiązku. Sygn. akt VII SA/Wa 925/07 Uwzględnienie skargi możliwe jest wówczas, gdy skarżący wykaże interes prawny pojmowany nie tylko jako uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd (ponieważ doręczono mu decyzję), lecz gdy wykaże, że interes ten polega na istnieniu związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a rozstrzygnięciem zaskarżonego aktu lub czynnością. Istotę legitymacji skargowej stanowi zatem uprawnienie do żądania przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez podmiot wykazujący istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem. Legitymacja do wniesienia skargi wynikająca z tak rozumianego interesu prawnego istnieje obiektywnie, a nie dlatego, że ocenę taką wyraża podmiot wnoszący skargę albo też organ rozstrzygający sprawę administracyjną. Ostateczna decyzja administracyjna - przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie - nie przesądza zatem jeszcze oceny, że podmiot, który ją otrzymał, legitymuje się interesem prawnym w znaczeniu wyżej opisanym. Tak rozumiany interes prawny podlega ocenie sądu administracyjnego w ramach kontroli sprawowanej na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Kontrolowana decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzją, względem której prowadzono postępowanie nieważnościowe w niniejszej sprawie, było orzeczenie o stwierdzeniu choroby zawodowej. Decyzja ta była wprawdzie doręczona zakładowi pracy zainteresowanego, organy nadzorcze przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie zbadały jednak, czy dotyczyła ona praw lub obowiązków zakładu pracy, a zatem nie ustaliły, czy wnioskodawca jest w ogóle legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W rozpatrywanej sprawie obowiązkiem Sądu (tak jak w postępowaniu administracyjnym obowiązkiem organów) było zatem dokonanie w pierwszej kolejności oceny legitymacji skarżącego zakładu pracy do wniesienia skargi. Prawem materialnym, na którym oparto kontrolowane w postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięcie była ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r., Nr 21, poz. 94 ze zm.). W rozdziale VII działu X ustawy, zatytułowanym "Wypadki przy pracy i choroby zawodowe", szczegółowo określono obowiązki pracodawcy, związane z rozpoznaniem choroby zawodowej albo podejrzeniem o taką chorobę. Zgodnie z art. 235 § 3 k.p., w razie rozpoznania u pracownika choroby zawodowej, pracodawca jest zobowiązany: Sygn. akt VII SA/Wa 925/07 * ustalić przyczyny powstania choroby zawodowej oraz charakter i rozmiar zagrożenia tą chorobą, działając w porozumieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej, * przystąpić niezwłocznie do usunięcia czynników powodujących powstanie choroby zawodowej i zastosować inne niezbędne środki zapobiegawcze, - zapewnić realizację zaleceń lekarskich. Ponadto, pracodawca jest zobowiązany prowadzić rejestr zachorowań na choroby zawodowe i podejrzeń o takie choroby, zgodnie z § 4 tego przepisu, a także systematycznie analizować przyczyny chorób zawodowych i innych chorób związanych z warunkami środowiska pracy i na podstawie wyników tych analiz stosować właściwe środki zapobiegawcze, co wynika z treści art. 236 Kodeksu pracy. Wymienione wyżej czynności zakładu pracy nie wynikają jednak z treści indywidualnego aktu administracyjnego, lecz wprost z przepisów prawa pracy, a ich racją prawną jest art. 66 ust. 1 Konstytucji RP stanowiący, iż każdy ma prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, przepisy te mają zatem zapobiegać występowaniu takich chorób, nie mają zatem bezpośredniego związku z wydaną decyzją administracyjną. Analiza art. 235 § 1 k.p. nakazującego pracodawcy niezwłocznie zgłosić organom Państwowej Inspekcji Sanitarnej i inspekcji pracy każdy przypadek rozpoznanej choroby zawodowej albo podejrzenia o taką chorobę nie prowadzi do konkluzji, że zakład pracy realizujący ten ustawowy obowiązek staje się wnioskodawcą (i stroną) w sprawie o ustalenie istnienia choroby zawodowej. Taki sam obowiązek zawiadomienia organów dotyczy bowiem także lekarza, który rozpoznał lub podejrzewa przypadek choroby zawodowej (§ 2), nie ma zatem powodów, aby utożsamiać wykonanie obowiązku zawiadomienia z żądaniem wszczęcia sprawy administracyjnej. Katalog podmiotów mogących również zgłosić podejrzenie wystąpienia choroby zawodowej rozszerza § 3 ust. 2 rozporządzenia wyżej powoływanego wykonawczego, zawsze jednak postępowanie administracyjne jest wszczynane z urzędu przez właściwego powiatowego inspektora sanitarnego (§ 4 ust. 1), do tego zatem organu należy ustalenie legitymacji stron występujących w sprawie administracyjnej. Z tego powodu, że zawiadomienie wniósł zakład pracy, lekarz, czy też inny podmiot nie wynika jednak jeszcze, że są one stronami postępowania, gdyż o tym decyduje okoliczność, czy w postępowaniu tym będą ustalane prawa lub obowiązki tych podmiotów. Jeśli taki związek nie zostanie ustalony, oznacza to, że podmiot zawiadamiający, w tym zakład pracy, nie ma praw strony postępowania, nie przysługują mu zatem procesowe środki Sygn. akt VII SA/Wa 925/07 służące ochronie tych praw, w szczególności nie może wnosić odwołania, a w konsekwencji skargi do sądu administracyjnego. Dotyczy to zarówno postępowań zwykłych jak i nadzorczych. Kwestia doręczenia odpisu decyzji administracyjnej podmiotowi nie będącemu stroną, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez ten podmiot interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego. Nie zmienia tego treść § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia, wymieniającego wśród podmiotów, którym należy doręczyć decyzję pracodawcę (lub pracodawców) zatrudniającego pracownika w warunkach, które mogły spowodować skutki zdrowotne uzasadniające postępowanie w sprawie rozpoznania i stwierdzenia choroby zawodowej. Decyzję taką należy przecież doręczyć jednostce orzeczniczej zatrudniającej lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie (pkt 3) czy też właściwemu inspektorowi pracy (pkt 4), lecz nie stają się oni z tego powodu stronami postępowania. Obowiązek doręczenia decyzji tym podmiotem nie wynika z tego, że ustalane są ich prawa czy obowiązki, lecz jest wynikiem ustawowo określonej konieczności współdziałania tych podmiotów w zakresie ustalania przyczyn powstania chorób zawodowych, określania charakteru i rozmiaru zagrożenia, a także usuwania czynników powodujących powstanie chorób zawodowych i stosowania właściwych niezbędnych środków zapobiegawczych (art. 235 k.p.) Doręczenie decyzji w wymienionych przypadkach nie jest zatem realizacją dyspozycji art. 109 k.p.a. stanowiącego o obowiązku doręczenia decyzji stronom na piśmie, lecz wynika z treści przepisu szczególnego, który zobowiązuje organ administracji publicznej do zawiadamiania o treści decyzji, nie tylko strony postępowania, lecz także innych osób lub organów. Realizacji obowiązku zawiadomienia organu czy innego podmiotu o treści decyzji, wynikającego z przepisu szczególnego, nie można jednak utożsamiać z doręczeniem decyzji stronie w rozumieniu art. 109 k.p.a., a jedynie z powiadomieniem o zapadłym rozstrzygnięciu, ze względu na konieczność uzyskania odpowiedniej informacji przez inne podmioty, realizujące kompetencje wynikające z przepisów prawa. Ubocznie można dodać (gdyż kwestia ta nie jest przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji i nie była też podniesiona w skardze), że przyszłe ewentualne roszczenia cywilne, mogące niekiedy być następstwem decyzji administracyjnej, nie stanowią legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, szczególnie jeśli zauważyć, że art. 2371 § 1 k.p. pomija zakład pracy (inaczej niż § 2) jako podmiot ponoszący ewentualne skutki chorób zawodowych. Stanowi bowiem, iż pracownikowi, który uległ wypadkowi przy pracy lub zachorował na chorobę zawodową, określoną w wykazie, przysługują świadczenia z ubezpieczenia społecznego, określone Sygn. akt VII SA/Wa 925/07 w odrębnych przepisach. Następstwa chorób zawodowych stanowią bowiem ryzyko ubezpieczenia społecznego. Ze wskazanych powyżej przepisów z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, w szczególności zaś art. 2371 Kodeksu pracy, nie można wywodzić legitymacji zakładu pracy do wniesienia skargi na decyzję w przedmiocie stwierdzenia choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika, jak również na wydaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję dotyczącą takiego rozstrzygnięcia, gdyż to nie zakład pracy jest zobowiązany do ponoszenia świadczeń na rzecz pracownika, u którego stwierdzono chorobę zawodową- w takiej sytuacji pracownikowi przysługują bowiem świadczenia należne z ubezpieczenia społecznego. Odnosząc powyższe rozważania do treści art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., ustanawiającego kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi, Sąd doszedł do wniosku, iż wnoszący skargę zakład pracy nie legitymuje się interesem prawnym wynikającym z prawa materialnego, na którym oparta została zaskarżona decyzja i dlatego na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.