VII SA/Wa 926/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Protokolant ref.staż. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skarg M. W. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M.W. kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. S. kwotę 900 zł (dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań B. i T. T., M. S., M. W., M. J. oraz M. G., uchylił w całości decyzję Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę pływalni, hali sportowej wraz z parkingiem podziemnym, infrastrukturą i odcinkiem sieci sanitarnej na części działki nr ew. [...] przy ul. [...], oraz części działek nr [...] przy ul. [...] w W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że organ prowadzący postępowanie winien na podstawie przedłożonej przez inwestora dokumentacji wyznaczyć obszar oddziaływania projektowanej inwestycji i na tej podstawie ustalić krąg podmiotów posiadających status strony postępowania. Wojewoda wskazał, że z decyzji Nr [...] wynika, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji wyznaczony został wyłącznie na działki objęte wnioskiem inwestora, co oznacza, że stroną postępowania jest wyłącznie inwestor. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie podał podstaw do takiego wyznaczenia obszaru oddziaływania ani nie odniósł się do wpływu, jaki na działki sąsiednie będzie miało zlokalizowanie ciągu ekranów akustycznych po wschodniej stronie działki inwestora. Do dokumentacji projektowej nie został załączony również raport oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko. Tym samym organ odwoławczy uznał, że uchybienia organu I instancji dają podstawę do stwierdzenia, iż nie dokonano wyczerpujących ustaleń mających na celu prawidłowe określenie podmiotów posiadających status strony postępowania. Ponadto, organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z § 9 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na całym terenie obowiązywania planu ogrodzenia należy lokalizować w liniach rozgraniczających ulic i działek, do wysokości 2,2 m bez ostrych krawędzi górnych, a wysokość projektowanych ekranów akustycznych przebiegających w bezpośredniej styczności z istniejącym ogrodzeniem wynosi 3,5 m. Wojewoda [...] wyjaśnił również, że zarzuty dotyczące niezgodności projektowanej inwestycji z funkcją jaką powinna spełniać zabudowa na terenach oznaczonych symbolem OU są bezzasadne. Organ zaznaczył, że funkcją wiodącą działki inwestora jest funkcja usług oświatowych, w związku z czym i wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniach, projektowana hala sportowa z pływalnią oraz infrastrukturą sportową na terenie działki stanowiącą uzupełnienia dla istniejącego na dz. nr ew. [...] terenie zespołu szkół nr [...] będzie zgodna z przeznaczeniem terenu. Organ odwoławczy podkreślił, że z analizy dokumentacji projektowej wynika, iż w odległości od 2,5 do 4 metrów od projektowanego boiska do siatkówki zlokalizowane będzie 19 miejsc postojowych dla samochodów osobowych, co stanowi naruszenie § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży wydzielonych miejsc postojowych, w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie, nie może być mniejsza niż 10 m. Organ II instancji wskazał także, iż dla projektowanej inwestycji nie została prawidłowo sporządzona analiza przesłaniania i nasłonecznienia. Zaznaczył, że do projektu budowlanego inwestycji nie załączono analizy obrazującej wpływ zlokalizowania ciągu ekranów akustycznych o wysokości 3,5 m w niewielkiej odległości od sąsiednich działek oraz znajdujących się na nich budynków mieszkalnych. Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do nadania przez Prezydenta [...] decyzji Nr [...] klauzuli natychmiastowej wykonalności. Skargę na decyzję Wojewody [...] Nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...] W., wnosząc o uchylenie w całości ww. decyzji. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Wojewoda [...] naruszył art. 16 § 1 k.p.a., rozpoznając odwołanie od decyzji ostatecznej, czym naruszył zasadę trwałości decyzji administracyjnych. W przedmiotowej sprawie decyzja Prezydenta [....] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. została w dniu wydania doręczona inwestorowi, jako jedynej stronie tego postępowania. Termin na wniesienie odwołania od tego rozstrzygnięcia upływał w dniu 20 sierpnia 2009 r. Wobec nie wniesienia przez inwestora w powyższym terminie odwołania, organ I instancji w dniu 21 sierpnia 2009 r. stwierdził ostateczność wydanej decyzji. Tym samym naruszony został przez Wojewodę [...] tryb postępowania, poprzez niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 134 k.p.a., który nakazywał stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, a uchylenie orzeczenia Prezydenta [...] było niedopuszczalne. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 235/82, oraz stanowisko doktryny procedury administracyjnej (Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2000, s. 517). Skarżący również podniósł, że Wojewoda [...] błędnie uznał, iż B. i T. T., M. S., M. W., M. J. oraz M. G. są stronami przedmiotowego postępowania, a w konsekwencji złożone przez nich pisma nie mogły być uznane za odwołania w sprawie. Zdaniem skarżącego organ I instancji prawidłowo ustalił krąg osób będących stronami opierając się na wymaganych prawem analizach i planach. Skarżący również odrzucił podniesione w decyzji Wojewody [...] argumenty, jakoby decyzja Prezydenta [...] naruszała przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym § 12, 13 i 60 tego rozporządzenia), a także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., po uwzględnieniu w całości skargi Miasta [...] W. decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., uchylił własną decyzję Nr [...] oraz umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta [...] Nr [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że po ponownej analizie materiału dowodowego uznał, iż obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wykracza poza granice działki, na której inwestycja ma być prowadzona. Projektowany budynek zlokalizowany jest w odległości 12 m od granicy działki własnej oraz około 20 m od zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich, co jest zgodne z § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto, z opinii rzeczoznawców wynika, że projektowany ekran akustyczny nie powoduje zacienienia. Brak również ograniczeń nasłonecznienia ze strony projektowanych obiektów budowlanych. Poza tym do projektowanych ekranów, jako obiektów budowlanych realizowanych niezależnie od istniejącego ogrodzenia, nie można zastosować § 9 pkt 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawierającego ustalenia dotyczące lokalizowania oraz parametrów ogrodzeń. Wojewoda [...] na podstawie "Oceny wpływu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie pływalni, hali sportowej [...]" uznał również, że planowane przedsięwzięcie nie pogorszy stanu istniejącego środowiska. Powołując się na powyższe argumenty Wojewoda [...] uznał, że działki stanowiące własność M. W., M. J., M. G., B. i T. T. oraz M. S. nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a więc ww. osobom nie przysługuje przymiot stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] Nr [...] złożyli M. W. oraz M. S., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucili ww. decyzji Wojewody [...] naruszenie prawa materialnego poprzez rażące naruszenie: art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane polegające na przyjęciu, że w rozpatrywanej sprawie skarżący nie są stroną postępowania; art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 Prawa budowlanego poprzez ich niezastosowanie; naruszenie przepisów § 3 ust. 1 pkt 35, § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b i § 5 pkt 2 lit. g rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2009 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez ich nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu wskazane w nich normy nie mają zastosowania, naruszenie przepisu § 19 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że w niniejszym postępowaniu wskazane w nich normy nie zostały naruszone, co jest sprzeczne ze stwierdzeniem Wojewody w decyzji Nr [...]. Ponadto skarżący zarzucają zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania: art. 7 i 77 § 1 i 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie; art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewystarczające omówienie podstaw faktycznych decyzji; art. 108 k.p.a. poprzez uznanie, że nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji Prezydenta [...] było uzasadnione i nie naruszało prawa; oraz art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez wydanie decyzji, uwzględniającej skargę złożoną przez podmiot nieuprawniony do jej złożenia. W uzasadnieniach swoich skarg skarżący podnoszą, że w sytuacji, gdy organ gminy występował w danej sprawie jako organ wydający decyzję administracyjną w pierwszej instancji, gmina nie ma legitymacji do złożenia skargi na decyzję, jaka zapadła w postępowaniu odwoławczym. W rozpatrywanej sprawie organem orzekającym w pierwszej instancji był Prezydent [...], zaś skargę na decyzję Wojewody [...] złożyło Miasto [...] W., reprezentowane ustawowo przez Prezydenta [...]. Zdaniem skarżących skarga złożona przez Miasto [...] W. powinna podlegać odrzuceniu, a w takim przypadku Wojewoda [...] nie był uprawniony do uwzględnienia jej w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Ponadto, skarżący zarzucają Wojewodzie [...], że swoje ustalenia, iż osoby wnoszące odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nie były stronami postępowania administracyjnego oparł jedynie na opiniach sporządzonych na zlecenie inwestora i dołączonych do jego skargi. W ocenie skarżących "prywatne ekspertyzy" sporządzone na zlecenie strony nie mogą być uznane za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Mogą one jedynie uzasadniać dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, gdy wystarczająco uprawdopodobnią zasadność stanowiska strony, która je złożyła. Skarżący nie zgadzają się również ze stanowiskiem Wojewody [...], iż projektowane ekrany akustyczne nie oddziaływają na sąsiednie nieruchomości. Skarżący podnoszą również fakt, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestora - [...] W. - reprezentował Zastępca [...], który bezpośrednio nadzoruje pracę Wydziału Architektury i Budownictwa [...], w którego kompetencji leżało przygotowanie projektu decyzji Prezydenta [...]. Skarżący podkreślili, że między organem administracji, a inwestorem zachodzi stosunek podległości służbowej. W odpowiedzi na ww. skargi Wojewoda [...] podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o ich oddalenie. W dniu 6 października 2010 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w niniejszym postępowaniu Miasto [...] W.. W trakcie postępowania sądowego skarżący - M. S. i M. W. złożyli wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta [...] o pozwoleniu na budowę. Postanowieniem z dnia 3 lutego 2011 r. Sąd odmówił skarżącym wstrzymania, wskazując, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Ocena Sądu w tym zakresie dotyczyła wyłącznie aspektu wstrzymania. Ponadto przed wyznaczoną na dzień 26 maja 2011 r. rozprawą sądową w dniu 23 maja 2011 r. wpłynął do Sądu fax zawierający wniosek o odroczenie terminu rozprawy z uwagi na kolizję terminu z rozprawą wyznaczoną w Sądzie Okręgowym w W. (bez potwierdzenia tej okoliczności kopią zawiadomienia o terminie rozprawy) . Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie o terminie rozprawy zostało doręczone pełnomocnikowi [...] W. w dniu 11 kwietnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny, sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W pierwszej kolejności wyjaśnienia jednak wymagają sprawy formalnoprawne związane z rozpoznaniem przedmiotowej skargi. Sąd dopuścił do udziału Miasto [...] W. w sprawie skargi na decyzję Nr [...], wydaną w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., ponieważ strona ta posiada legitymację procesową do udziału w sprawie sądowej, która została zainicjowana przez nią w wyniku złożonej skargi na decyzję Nr [...], wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Okoliczność ta nie przesądza jednak tego, czy Miasto mogło złożyć skutecznie skargę na decyzję Nr [...], skoro Prezydent [...], działając jako starosta, wydał decyzję I instancji, ani tego, czy organ ten miał obowiązek wyłączenia się z postępowania. W ocenie Sądu okoliczności te mogą być przedmiotem rozpoznania skargi Miasta [...] W. na decyzję Nr [...], która to skarga na obecnym etapie postępowania sądowego nie podlega ocenie Sądu. Ponadto Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika Miasta o odroczenie terminu rozprawy, ponieważ jak wynika z akt sprawy pełnomocnik ten w ramach posiadanego upoważnienia ustanowił w sprawie substytuta, a ten również w ramach posiadanego umocowania ustanowił kolejnego substytuta. A zatem Miasto [...] W. w niniejszej sprawie miało ustanowionych trzech pełnomocników, a wskazana we wniosku o odroczenie rozprawy okoliczność dotyczyła wyłączenie jednego pełnomocnika. Nie zachodziła też potrzeba osobistego udziału pełnomocnika, skoro na poprzedniej rozprawie działał substytut znający sprawę. W tych okolicznościach nie można zatem mówić o tym, że strona w wyniku nie uwzględnienia jej wniosku o odroczenie terminu rozprawy została pozbawiona możliwości ochrony swych praw. Odnosząc się do meritum sprawy, w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 należy wśród innych zaliczyć przepisy rozporządzeń wykonawczych, a zatem przede wszystkim przepisy techniczno-budowlane, zawierające określenie odległości, jakie obowiązany jest zachować inwestor przy wznoszeniu określonych obiektów lub urządzeń budowlanych. W tym miejscu wskazania wymaga, że w zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] prawidłowo dokonywał w oparciu o ww. reguły ustaleń, czy elementy zagospodarowania terenu inwestycyjnego mają wpływ na sąsiednie nieruchomości. O ile co do projektowanych budynków organ zbadał ich wpływ na zagospodarowanie sąsiednich działek i stwierdził, że ich usytuowanie nie narusza postanowień § 12 i 13 ww. rozporządzenia, to w odniesieniu do projektowanych ekranów akustycznych Wojewoda takich ustaleń nie przeprowadził. Posiadanie przymiotu strony przez właściciela nieruchomości położonej w zasięgu oddziaływania obiektu jest uzależnione od tego, czy projektowany obiekt może potencjalnie oddziaływać ujemnie na sposób zagospodarowania jego nieruchomości. Własność nieruchomości obejmuje możliwość jej zagospodarowania w sposób, który nie narusza prawa, w tym praw przysługujących innym osobom. Zasada ta odnosi się tak do inwestora, jak i właścicieli nieruchomości, które mogą być dotknięte skutkami inwestycji. Zadaniem organu wydającego pozwolenie na budowę jest zatem ustalenie, czy zamierzenie inwestora może wpłynąć na mające umocowanie w jakimkolwiek przepisie prawa uprawnienia właścicieli innych nieruchomości, którzy musieliby na skutek inwestycji ograniczyć możliwość wykonywania swojego prawa własności związanego z istniejącym lub potencjalnym sposobem zagospodarowania swojej nieruchomości. Jeżeli zatem, tak jak w tej sprawie, skarżący wywodzą swój interes prawny z możliwości powstania ograniczeń na ich działkach sąsiadujących ze składającą się z wielu obiektów budowlanych inwestycją, to nie ma podstaw do tego, aby pominąć badanie ich interesu prawnego w postępowaniu toczącym się z ich udziałem. Skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Por. wyrok NSA z dnia z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1489/09, LEX nr 668544. Brak jest zaś w tej sprawie analizy, która uprawniałaby do stwierdzenia, że projektowane ekrany akustyczne nie mają żadnego wpływu na ograniczenie w zagospodarowaniu sąsiednich działek, w tym m.in. działek nr [...] należących do skarżących. Jak wynika z akt sprawy projektowane ekrany akustyczne będą usytuowane w części na granicy lub niewielkiej odległości od działek objętych inwestycją. Nie można zaś bez szczegółowych wyjaśnień kwestii objętych wątpliwościami organu II instancji, zawartych w uzasadnieniu decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...], w tym kwestii ciągu ekranów, twierdzić, że usytuowane w niewielkiej odległości od granicy skarżących ekrany o wysokości ponad 3 m nie mogą wpłynąć na ograniczenie zagospodarowania działek skarżących. Wojewoda [...] w swoich ustaleniach pominął zatem okoliczność, która ma wpływ na prawidłowe ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości skarżących, a co za tym idzie, na ustalenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości. Brak takich ustaleń oznacza, że Wojewoda [...] dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które obligują organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w konsekwencji prowadziło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Wobec stwierdzonych naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miały wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt. II, III i IV orzeczono na podstawie art. 152 i 200 p.p.s.a.