VII SA/Wa 931/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Asesor WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] Polskiego Związku [...] w T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego [...] Polskiego Związku [...] w T. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 157 § 1 i 2 kpa oraz art. 158 § 1 kpa, w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1356/07, po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] Polskiego Związku [...] w T. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] - stwierdził nieważność wymienionej decyzji organu wojewódzkiego w części nakazującej "H Sp. z o.o." jako właścicielowi stopnia wodnego wykonanie obowiązków określonych w pkt 2, 3 i 4 tejże decyzji, tj. w części nakazującej "H. Sp. z o.o." jako właścicielowi stopnia wodnego: 1) powierzenia prowadzenia robót budowlanych obejmujących remont stopnia wodnego osobie posiadającej uprawnienia budowlane w dziedzinie inżynierii wodnej oraz osobie legitymującej się członkostwem właściwej izby inżynierów budownictwa; 2) przestrzegania podczas remontu zasad gospodarowania wodą określonych w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r., znak: [...]; 3) zainstalowania w ramach prac remontowych urządzeń kontrolno - pomiarowych stwarzających możliwość rejestrowania ewentualnych odkształceń i przemieszczeń budowli stanowiących części składowe stopnia. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. nakazującym H. Sp. z o.o." jako właścicielowi stopnia wodnego dokonanie remontu stopnia wodnego z uwzględnieniem rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych ujętych w projekcie budowlanym pt. "Remont i modernizacja Jazu Młyńskiego na rzece D. w km. [...] w L. w aspekcie energetycznego wykorzystania", sporządzonym przez mgr. inż. M. S. w m-cu lipcu 2004 r., z wyłączeniem montażu rur, turbozespołów i innych istotnych urządzeń związanych z przewidywaną realizacją w świetle jazu ulgowego małej elektrowni wodnej, w określonym w tej decyzji terminie, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia [...] marca 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że w wiążącym dla niego w sprawie wyroku z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1356/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., organ może nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Organ stwierdził, iż organ wojewódzki nadzoru budowlanego działał zgodnie z dyspozycją art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakładając na H. Sp. z o.o. "jako właściciela stopnia wodnego obowiązek doprowadzenia spornego obiektu do odpowiedniego stanu technicznego, poprzez dokonanie remontu stopnia wodnego z uwzględnieniem rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych ujętych w projekcie budowlanym pt. "Remont i modernizacja Jazu Młyńskiego na rzece D. w km. [...] w L. w aspekcie energetycznego wykorzystania" z wyłączeniem montażu rur, turbozespołów i innych istotnych urządzeń związanych z przewidywaną realizacją w świetle jazu ulgowego małej elektrowni wodnej. Organ uznał, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., znak: [...] w części, o której mowa w pkt 1 tejże decyzji, nie jest dotknięta żadną z wad wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Natomiast obowiązki nałożone w punktach 2, 3 i 4 wymienionej decyzji jego zdaniem same w sobie nie doprowadzą do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, zatem nie powinny być nałożone na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane i dlatego w tej części należało stwierdzić nieważność decyzji organu wojewódzkiego. Od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył [...] Polskiego Związku [...] w T. Po rozpoznaniu wymienionego wniosku Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2008 r. Uzasadniając decyzję organ II instancji zauważył, iż w pkt 1 kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji, organ wojewódzki nakazał dokonanie remontu stopnia wodnego. Organ zauważył również, że nawet gdyby przyjąć, iż nakaz określony w przywołanym punkcie decyzji organu wojewódzkiego obejmował także roboty "modernizacyjnie" opisane przez O. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, to nie można uznać, że nakaz taki jest obarczony rażącym naruszeniem prawa, ponieważ roboty tak określone mogą tylko polepszyć funkcjonowanie obiektu, podnieść jego jakość i estetykę. Nadto, co istotne, zobowiązanym do wykonania nakazu była "H." Sp. z o.o., - która nie kwestionowała tegoż nakazu - a nie odwołujący się O. Argumentując swe rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze należy brać pod uwagę nie sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną lecz skutki tego zachowania się, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Organ stwierdził, iż badanej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w omawianym zakresie tj. dotyczącym nakazu z pkt 1, nie sposób uznać za taką, która rodzi dla strony niczym nie usprawiedliwione dolegliwości, gdyż nakaz ma de facto na celu poprawę stanu technicznego obiektu. Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przewiduje rodzaj sankcji nałożonej na użytkownika w sytuacji stwierdzenia nieprawidłowości w utrzymaniu obiektu budowlanego, a wykonanie nałożonego na tej podstawie obowiązku nie wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budową, która w swej istocie ma na celu realizację konkretnego uprawnienia inwestora. Zdaniem organu II instancji rozważania te można odnieść do braku konieczności uzyskiwania innych pozwoleń, gdyż decyzja oparta na art. 66 ustawy Prawo budowlane przewiduje nałożenie obowiązku (decyzja nakazowa) celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie stwierdzonego nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, a nie nałożenie uprawnienia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. złożył [...] Polskiego Związku [...] w T. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zignorowaniu oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 26 października 2007r., - art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - poprzez dowolne uznanie że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego mógł nakazać w oparciu o ten przepis prace nie tylko remontowe, ale i modernizacyjne, - art. 15 ust. 1 pkt 1 i 7 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 11 i art. 46 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na nie uwzględnieniu ich przy rozpatrywaniu sprawy, - art. 7 kpa polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności oraz stanu faktycznego sprawy, - art. 77 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 80 kpa polegające na dowolności w przyjmowaniu okoliczności za udowodnione, bez oparcia w materiale dowodowym, art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie obligatoryjnych składników uzasadnienia, powołanych w tym przepisie, - art. 156 ust. 1 pkt 1 i 7 polegajace na dowolności w przyjęciu, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie narusza w sposób rażący prawa i nie zawiera wady powodującej jej nieważność, W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga [...]Polskiego Związku [...] w T. jest zasadna. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] marca 2008 r., którą organ stwierdził nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r., w części nakazującej "H. Sp. z o.o." wykonanie obowiązków określonych w pkt 2, 3 i 4 tejże decyzji. Natomiast w pozostałym zakresie, tj. nakazującym H. Sp. z o.o." dokonanie remontu stopnia wodnego z uwzględnieniem rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych ujętych w projekcie budowlanym odmówił stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Postępowanie przed organem I instancji jak i postępowanie odwoławcze przeprowadzone zostało bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 66 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane, art. 156 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Zauważyć należy, iż w uzasadnieniach kontrolowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie wskazał, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa. Postępowanie to ma na celu jedynie rozstrzygniecie o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek stwierdzenia nieważności, nie może ono natomiast prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W uzasadnieniach kontrolowanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organ zasadnie wskazał także, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i ewentualne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie np. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając w decyzjach z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz z dnia [...] marca 2008 r. kwestię istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 kpa, a więc tego czy kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. obarczona jest wadą o największym ciężarze gatunkowym, nie wziął pod uwagę tego, iż oceny zgodności z prawem tych rozstrzygnięć mógł dokonać jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, kierując się przy tym wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r. wydanego w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1356/07. Jak wskazano powyżej ocena prawna i ewentualne wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zauważyć należy, iż w wyroku z dnia 26 października 2007 r. VII SA/Wa 1356/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wprost wskazał, że sprawa nie dojrzała do jej merytorycznego zakończenia, a organy ponownie rozpatrując sprawę i ponownie badając w trybie stwierdzenia nieważności decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. miały mieć na uwadze to, że przesłanką zastosowania przez organ wojewódzki art. 66 ustawy Prawo budowlane winno być jedynie ustalenie przez ten organ, że obiekt budowlany jest: 1) użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku; 2) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska; 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Ponadto organy miały mieć na uwadze to, że na podstawie art. 66 w/w ustawy organ nadzoru budowlanego mógł nakazać właścicielowi lub zarządcy budynku jedynie usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 66 wyżej powołanej ustawy i wydał decyzję z dnia [...] stycznia 2005 r., która nakazywała dokonanie remontu stopnia wodnego z uwzględnieniem rozwiązań technicznych i konstrukcyjnych ujętych w projekcie budowlanym pt. "Remont i modernizacja Jazu Młyńskiego na rzece D. w km. [...] w L. w aspekcie energetycznego wykorzystania", sporządzonym przez mgr. inż. M. S. w m-cu lipcu 2004 r., z wyłączeniem montażu rur, turbozespołów i innych istotnych urządzeń związanych z przewidywaną realizacją w świetle jazu ulgowego małej elektrowni wodnej. Stwierdzić należy, iż decyzja w taki sposób sformułowana nie tylko wykracza poza dyspozycję art. 66 ustawy Prawo budowlane ale jest także niemożliwa do wyegzekwowania w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Wskazać trzeba, iż art. 66 ustawy Prawo budowlane znajduje się w Rozdziale 6 wymienionej ustawy zatytułowanym "Utrzymanie obiektów budowlanych". Przez pojęcie "utrzymanie" należy rozumieć zachowanie w dobrej sprawności, zachowanie w stanie niezmienionym, niepogorszonym, należytym. Przepis ten służy usunięciu nieprawidłowości (nieodpowiedniego stanu technicznego) powstałych w trakcie użytkowania obiektu, które są z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania. Należy zauważyć, że przepis art. 66 ustawy Prawo budowlane nie tworzy dla właściciela czy zarządcy obiektu nowego obowiązku, lecz tylko precyzuje ustawowy obowiązek wynikający z art. 61 przywołanej ustawy. Roboty budowlane objęte nakazem wydanym na tej podstawie nie wymagają wydania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W przypadku złego stanu obiektu budowlanego art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane zezwala wyłącznie na doprowadzenie obiektu do odpowiedniego stanu - na nic więcej. Nie pozwala - jak trafnie zauważa strona skarżąca - w szczególności na wykonywanie prac, dla których wymagane są zezwolenia. Jego celem jest jedynie utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym, dlatego też decyzja wydana w celu korygowania stwierdzonych nieprawidłowości powinna dokładnie określać czynności, które właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany wykonać i ograniczać się jedynie do nałożenia obowiązku usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Sąd stwierdza, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badając w trybie stwierdzenia nieważności - w obu instancjach - decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. wyżej wymienionych okoliczności ani nie ustalił, ani nie wyjaśnił. Zauważyć należy, iż Skarżący w toku postępowania wskazywał konkretne prace wykraczające poza zakres "usunięcia nieprawidłowości", o których mowa w art. 66 wymienionej ustawy, a które miały na celu modernizację obiektu i dostosowanie go do innych potrzeb. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego praktycznie zarzuty te pominął. Ponadto nie dokonał analizy dokumentacji technicznej powołanej w decyzji z roku 2005 pomimo, że skarżący o to wnosił. Ujawnione naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 lit a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 w/w ustawy orzeczono jak w pkt II wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.