VII SA/Wa 931/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o. o. Sp. k. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Przedmiotem skargi [...] spółki z ograniczoną odpowiedzialnością spółki komandytowej z siedzibą w Z. ("skarżąca") jest decyzja Wojewody [...] ("Wojewoda") nr [...] z [...] marca 2021 r. wydana w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbudowę przedszkola nr [...] w W. wraz z zagospodarowaniem terenu, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Miasto [...] – Dzielnica W. ("inwestor") 19 grudnia 2019 r. (data wpływu do organu) wystąpił do Prezydenta m. [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę przedszkola nr [...] wraz z zagospodarowaniem terenu (adres inwestycji: ul. W., działki nr ewid. [...], [...] z obrębu [...]), dołączając projekt budowlany, oświadczenie inwestora (pod rygorem odpowiedzialności karnej) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Pismem z 7 lutego 2020 r. Prezydent m. [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w powyższej sprawie. Za stronę postępowania administracyjnego uznał m.in. skarżącą, będącą wówczas użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...], z obrębu [...], położonej przy ul. B. w W.. Powyższa działka bezpośrednio graniczy z działkami objętymi wnioskiem. Następnie Prezydent m. [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...], podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm. – dalej jako: "pr.bud.") oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę zgodnie z ww. wnioskiem. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 pr.bud., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. [...] z [...] marca 2020 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy szczegółowo przytoczył stan faktyczny i prawny sprawy, przedstawił motywy rozstrzygnięcia i odniósł się do zarzutów odwołania skarżącej, jednocześnie ich nie podzielając. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2021 r. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 15 w zw. z art. 136 § 1 i 2 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] marca 2020 r., pomimo dokonanych przez wnioskodawcę znacznych uzupełnień i istotnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, co w sposób oczywisty naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, -art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji przy jednoczesnym braku zgodności projektu budowlanego z warunkami i zasadami zagospodarowania wynikającymi z decyzji Zarządu Dzielnicy W. m. [...] nr [...] z [...] kwietnia 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w tym w szczególności niezachowania wyznaczonej drogi dostępu do obiektu od ulicy L., -art. 35 ust. 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji przy jednoczesnym braku zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi z uwagi na brak prawidłowej i rzetelnej analiz oddziaływania, -art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji organu pierwszej instancji pomimo braku wymaganych uzgodnień i opinii w zakresie obsługi komunikacyjnej, -art. 35 ust. 1 pkt 3 pr.bud. w zw. z art. 39 ust. 3 i 4 pr.bud. poprzez wydanie decyzji organu pierwszej instancji bez ostatecznych uzgodnień [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z uwagi na fakt dokonania przez wnioskodawcę znacznych uzupełnień i istotnych zmian w zatwierdzonym projekcie budowlanym dopiero na etapie postępowania przed organem drugiej instancji, co skutkowało koniecznością ponownego wystąpienia o uzgodnienia konserwatorskie, -art. 24 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która to została wydana z naruszeniem zasad bezstronności i zaniechaniem wyłączenia się od rozpoznania sprawy, w której pełnomocnikami wnioskodawcy byli bezpośredni przełożeni osoby wydającej decyzję pierwszej instancji, -art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy co skutkowało również naruszeniem art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia właściwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, -art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji, która jest obarczona wadami w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Odpowiadając w dniu 11 maja 2021 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącą pozostają bez wpływu na treść wydanej decyzji. Zastępca Burmistrza Dzielnicy W, Miasta [...] przy piśmie z 9 lipca 2021 r. nadesłał kopię decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości w. ("Komisja") nr [...] z [...] kwietnia 2021 r. Powyższą decyzją, podjętą na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości w., wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz. U. z [...] r., poz. [...] ) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzono w całości nieważność decyzji Prezydenta m. [...] z [...] lutego 2012 r., [...], ustanawiającej na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 1944 m2, oznaczonego jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. B., na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie: [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Z.). W powyższym piśmie Zastępca Burmistrza Dzielnicy W. Miasta [...] wskazał, że decyzja Komisji jest ostateczna i wykonalna z mocy prawa z dniem jej wydania. Tym samym – w jego ocenie – skarżąca nie posiada prawa użytkowania wieczystego do działki nr ewid. [...], obręb [...]. Do pisma dołączono również kopię złożonego w dniu 10 czerwca 2021 r. wniosku przez Miasto [...] do Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych o wykreślenie z księgi wieczystej nr [...] wpisu o prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na rzecz skarżącej. Skarżąca w piśmie z 1 września 2021 r. podniosła, że "twierdzenie zwarte w piśmie Zastępcy Burmistrza Dzielny W. Miasta [...] z dnia 9 lipca 2021 r. jest nieprawdziwe i pozbawione podstaw w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, sama decyzja Komisji nie ma wpływu na niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne a skarżącej przysługuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości". Zdaniem skarżącej była ona uprawniona do złożenia skargi i od tego czasu nie utraciła zdolności sądowej; przez organy została uznana za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej decyzja Komisji nie pobawiła jej prawa użytkowania wieczystego, gdyż nie spowodowała rozwiązania zawartych na jej podstawie umów w przedmiocie użytkowania wieczystego oraz służebności, jak również nie spowodowała wykreślenia praw skarżącej z ksiąg wieczystych. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2021 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że decyzja reprywatyzacyjna została uchylona, niemniej zawarte na jej podstawie umowy pozostają skuteczne. Wskazał również na nieprawomocność wpisu wykreślającego w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego działki nr [...], w związku z jego zaskarżeniem przez skarżącą. Z treści księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] w W., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, dla działki nr ewid. [...], obręb [...], na dzień 10 grudnia 2021 r. wynikało, że właścicielem jest Miasto [...] oraz, że brak jest wpisów dotyczących aktualnego użytkownika wieczystego nieruchomości. Jednocześnie z pełnej treści powyższej księgi wieczystej wynika, że użytkownikiem wieczystym nieruchomości była skarżąca, jednak [...] października 2021 r. wykreślono wpis dotyczący użytkowania wieczystego, na podstawie decyzji Komisji z [...] kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając legitymację skargową skarżącej, biorąc przy tym pod uwagę zarówno treść skargi, jak i jej uzupełnienie (zawarte w piśmie procesowym z 1 września 2021 r.) Sąd uznał bowiem, że skarżąca nie ma interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a."), a dokładnie: interes ten w toku postępowania sądowego utraciła. To zaś musiało skutkować oddaleniem skargi bez merytorycznej jej oceny; także z tej przyczyny, że następca prawny skarżącej nie był zainteresowany jej podtrzymaniem. I tak, rozwijając powyższe, Sąd wyjaśnia, że z uwagi na treść art. 50 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając skargę w pierwszej kolejności zobligowany jest ustalić, czy podmiotowi wnoszącemu skargę przysługuje legitymacja skargowa. Przepis ten stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest (co do zasady) każdy, kto ma w tym interes prawny. O interesie prawnym w rozumieniu tego przepisu można zaś mówić tylko wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa; prawa materialnego ale też ustrojowego lub procesowego. Istota interesu prawnego polega bowiem na jego związku z konkretną normą prawną. Tym samym, mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Zatem, kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji, ze skargą do sądu administracyjnego może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. To z kolei oznacza, że status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może wynikać np. tylko z faktycznego traktowania przez organ administracji publicznej podmiotu, niemającego legitymacji procesowej, jako strony; stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze prawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Związku polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2018 r. o sygn. akt II OSK 1292/16, w sprawach dotyczących szeroko pojętego procesu inwestycyjno-budowlanego podmiotami takimi będą przede wszystkim inwestor, właściciel nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja oraz z reguły właściciele, użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości, tj. takich nieruchomości, na które może oddziaływać inwestycja objęta postępowaniem administracyjnym. Skarżąca była strona postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją wydaną w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Został jej przyznany status strony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), a to z racji tego, że nieruchomość, do której posiadała wówczas tytuł prawny znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Będąc użytkownikiem wieczystym działki nr ewid. [...], z obrębu [...], położonej przy ul. B. w W., bezpośrednio graniczącej z działkami objętymi wnioskiem o pozwolenie na budowę, brała czynny udział w postępowaniu administracyjnym, w tym wniosła odwołanie. Niemniej jednak, orzekając w sprawie, Sąd obowiązany był wziął pod uwagę, że w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca utraciła tytuł prawny do ww. nieruchomości, a tylko w związku z tą nieruchomością posiadała interes prawny w postępowaniu administracyjnym, następnie legitymację skargową. Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest bowiem ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego (i utraty w wyniku tego interesu prawnego). Co więcej, w przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić temu podmiotowi udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Nie ma natomiast podstaw do rozpoznawania merytorycznie skargi podmiotu, który w wyniku następstwa prawnego utracił w sprawie interes prawny. Tak też wskazał NSA w wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1697/20. Sąd kasacyjny podniósł we wskazanym orzeczeniu, że "W razie ustalenia, iż wnoszący skargę utracił status strony postępowania postępowanie sądowoadministracyjne powinno toczyć się dalej z udziałem podmiotu, na który przeszło prawo dające przymiot strony. Ten podmiot winien dalej uczestniczyć jako strona w postępowaniu przed sądem administracyjnym. A zatem, w miejsce dotychczasowej strony wchodzi jej następca prawny i jemu przysługuje prawo do popierania lub cofnięcia skargi wniesionej przez jego poprzednika prawnego." Dlatego też Sąd musiał wziąć pod uwagę, że na skutek decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich nr [...] z [...] kwietnia 2021 r., podjętej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4 i 4a w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2020 r., poz. 1709 ) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdzono w całości nieważność decyzji Prezydenta m. [...] z [...] lutego 2012 r., [...], ustanawiającej na lat 99 prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni 1944 m2, oznaczonego jako działka nr ewid. [...] z obrębu [...], położonego w W. przy ul. B., na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie: [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w Z.). Uwzględniając wskazaną decyzję Komisji, Sąd ustalił jednocześnie, że została ona zaskarżona do tut. Sądu m.in. przez skarżącą (v. sygn. akt I SA/Wa 1394/21 i I SA/Wa 1393/21) oraz, że tut. Sąd odmówił wstrzymania jej wykonania (postanowieniem z 11 sierpnia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 1394/21), a także, że spowodowała ona zmiany w Księdze wieczystej prowadzonej dla ww. nieruchomości (v. Kw nr [...]). W konsekwencji Sąd obowiązany był przyjąć, że skarżąca utraciła tytuł prawny do ww. nieruchomości, w związku z którą posiadała interes prawny w sprawie, tym samym utraciła także legitymację skargową. Jednocześnie Sąd zaznacza, że skarżąca nie była adresatem wydanych w postępowaniu administracyjnym decyzji, a wyłącznie podmiotem zainteresowanym "ochroną" działki o nr ewid. [...] przed objętą tym postępowaniem inwestycją, w tym – w związku z posiadanymi planami inwestycyjnymi na wskazanej nieruchomości. Wobec stanowiska skarżącej Sąd zauważa natomiast, że zgodnie z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym oraz, że prawo wykreślone nie istnieje. Domniemanie z art. 3 istnieje, pomimo że w księdze wieczystej zostało ujawnione ostrzeżenie (art. 10) zabezpieczające roszczenie o usunięcie niezgodności pomiędzy prawem wpisanym, objętym domniemaniem, a rzeczywistym stanem prawnym. Ostrzeżenie takie jedynie wyłącza działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 8); to samo dotyczy wzmianki o wniosku, o apelacji lub o skardze kasacyjnej. Domniemanie istnieje do czasu, gdy wpisane prawo nie zostanie wykreślone. Poza tym Sąd wyjaśnia, że prowadząc postępowanie, mając na uwadze ww. zmiany dotyczące stanu prawnego działki o nr ewid. [...], poinformował o postępowaniu (i wniósł o ustosunkowanie się do skargi), właściciela tej nieruchomości, tj. Miasto [...]. Wobec jednak stanowiska zarówno skarżącej, jak i Miasta [...], nie miał podstaw do kontynuowania postępowania sądowego, obecnie - ze skargi następcy prawnego skarżącej. Miał przy tym na względzie, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 3504/19). Sąd wziął w konsekwencji pod uwagę także i to, że postępowanie administracyjne zainicjowane zostało wnioskiem Miasta [...]– Dzielnica W., a decyzję w I instancji pozytywną dla inwestora (podtrzymaną przez Wojewodę) wydał Prezydent Miasta [...]. W tych warunkach, na podstawie art. 151 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.