VII SA/Wa 934/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak – Nowakowska, , Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.), Protokolant Marika Krawczyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi I. i K. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. i K. K. kwotę 480 zł ( czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2010r. [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2008r. W przedmiotowej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2008r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1993r. udzielającej K. i I. K. pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny, dobudowie do istniejącego na w/w parceli warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych w granicach oznaczonych na planie zagospodarowania działki zgodnie z dokumentacją projektową, stanowiącą załącznik do niniejszej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów od powyższej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1993r. w części dotyczącej pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego na działce przy ul. [...] w P. warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych, oraz odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji w pozostałej części. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż jak wynika z poczynionych w toku postępowania dodatkowych wyjaśnień, decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada w części dotyczącej pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych, polegających na rozbudowie istniejącego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w P. budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dwurodzinny, jest zgodna z prawem, głównie z uwagi na okoliczność, iż powyższa inwestycja była zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w okresie jej realizacji. Natomiast rażącym naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974r. było niezastosowanie jego dyspozycji w sytuacji, gdy realizowane samowolnie roboty budowlane polegające na dobudowie magazynu wyrobów gotowych, były niezgodne z ustaleniami obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego. Teren na którym jest położona przedmiotowa działka przeznaczony był bowiem pod innego rodzaju zabudowę niż budowa polegająca na dobudowie do istniejącego warsztatu magazynu wyrobów gotowych. Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2009r., w zakresie odnoszącym się do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P., skargę sądową złożyli inwestorzy. Wyrokiem z dnia 8 lipca 2009r., sygn. akt VII SA/Wa 649/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej orzeczenia o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1993r. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd stwierdził iż "kategoryczne twierdzenie, że pozwolenie na dobudowę magazynu wyrobów gotowych (do istniejącego warsztatu okuć budowlanych) było niezgodne z przeznaczeniem działki w planie miejscowym, a zatem stanowiło rażące naruszenie art. 37 ust. 1 pkt 1 dawnego Prawa budowlanego budzi poważne wątpliwości. Twierdzenie to zostało oparte nie na rzeczowej analizie zapisów planu miejscowego dokonanej przez organ lecz na treści pisma Urzędu Miasta P. z dnia 14 stycznia 2009r. a pominięta została opinia Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 14 stycznia 2009r i brak jest własnej oceny organu. Rozpatrując ponownie odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2008r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1993r. w części dotyczącej pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót budowlanych polegających na dobudowie do istniejącego na działce przy ul. [...] w P. warsztatu okuć budowlanych magazynu wyrobów gotowych, jak również mając na względzie ocenę wyrażoną w wyroku sądowym, organ odwoławczy stwierdził, iż rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] lipca 2008r. w powyższym zakresie odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do jego uchylenia. Mając na względzie ocenę prawną zawartą w wyroku, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego jest jedynie weryfikacja decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2008r. w zakresie dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 1993r. Powołując zasady postępowania nieważnościowego stwierdził dalej, że inwestorzy realizowali bez pozwolenia na budowę roboty polegające na dobudowie do istniejącego warsztatu magazynu wyrobów gotowych. Będący podstawą badanej decyzji art. 40 Prawa budowlanego z 1974r. przewidywał w przypadkach, gdy obiekt budowlany nie podlegał rozbiórce w myśl art. 37, możliwość wydania przez organ nakazu wykonania określonych robót, które miałyby na celu doprowadzenie takiego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W dacie wydawania decyzji o pozwoleniu, obowiązywał ogólny plan zagospodarowania dla miasta P., wg którego wraz z wyrysem, działka nr [...] znajdowała się na terenach upraw rolnych (jednostka strukturalna "BVI" dla której funkcją podstawową było rolnictwo). Mając na względzie postanowienia powyższego planu zagospodarowania obowiązującego w okresie realizacji samowolnej dobudowy, organ stwierdził, iż powyższa inwestycja naruszyła przepisy planu, a zatem w przedmiotowej sprawie winna znaleźć zastosowanie dyspozycja art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. nie zaś przepis art. 40 tej ustawy. Niewątpliwym więc jest naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. polegająca na jego zastosowaniu w sytuacji, gdy powinien znaleźć zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r., a skutki społeczno-gospodarcze jakie wywołała decyzja pozwalająca na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót, są niemożliwe do zaakceptowania. Skargę sądową na powyższą decyzję wnieśli inwestorzy, domagając się jej uchylenia wraz z decyzją poprzedzającą. Zarzucili organowi naruszenie art. 138§1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 156§1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaaprobowanie stanowiska o rażącym naruszeniu prawa, naruszenie art. 7 i 77§1 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak dokładnego wyjaśnienia okoliczności, art. 107§1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewykonanie przez organ wiążących go wytycznych do dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podkreślając dokonanie wyczerpującej oceny z uwzględnieniem wytycznych wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie to jest nadzwyczajnym trybem mającym na celu stwierdzenie czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156§1 Kodkesu postępowania administracyjnego tj. czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie a stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmuje się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego) i z tego względu zastosowanie tego nadzwyczajnego środka wzruszenia decyzji winno opierać się na wnikliwej ocenie legalności kontrolowanej decyzji. Zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku sądowym z dnia 8 lipca 2009r. organ nadzorczy odwoławczy miał dokonać własnej wykładni planu miejscowego w oparciu o jego zapisy, wyjaśniając między innymi na czym polegać miała wymieniona w badanej decyzji z dnia [...] listopada 1993r. – ekstensywna zabudowa mieszkalna z możliwością lokalizacji innych funkcji wzajemnie nie kolidujących, a nadto, czy w jej ramach była możliwa realizacja magazynu wyrobów gotowych. Wyjaśnienia wymagało też przyjęcie "rażącego naruszenia prawa". Analiza zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2010r. pozwala stwierdzić, że organ nie wykonał zaleceń sądu, czym naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1270) stanowiący, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt, organ odwoławczy nie dokonał oceny opinii Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z dnia 1 grudnia 1992r., bowiem nie udało się jej odnaleźć, choć na niej oparta została decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada 1993r., poddana kontroli w postępowaniu nieważnościowym. Trudno więc uznać, że w postępowaniu organu nadzorczego została dokonana wszechstronna ocena całokształtu materiału dowodowego zwłaszcza, że organ nie podjął kwestii wyjaśnienia z jakiej okoliczności wynika brak podstawowego dokumentu na którym opierał się organ w postępowaniu zwykłym i jakie ma to konsekwencje dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zgodnie z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku sądowego organ odwoławczy nie dokonał również wykładni planu zagospodarowania w oparciu o jego zapisy wyjaśniając m.in. na czym polegać miała ekstensywna zabudowa z możliwością lokalizacji innych funkcji wzajemnie nie kolidujących i czy w takim przypadku możliwa była realizacja magazynu wyrobów gotowych. Wprawdzie zaskarżona decyzja przytacza zapisy planu, wskazując, że działka nr [...] usytuowana była na terenie upraw rolniczych (symb. RP), jednakże nie wyjaśnia tych zapisów, dopuszczających budownictwo mieszkaniowe dla rolników i ogrodników oraz usługi handlowe proporcjonalnie do liczby ludności (vide przytoczony zapis funkcji podstawowej rolniczej dla terenu objętego jednostką BVI). Trudno więc przyjąć, że organ dokonał własnej wykładni zapisów planu i to w odniesieniu do przedmiotowego magazynu wyrobów gotowych, choć była to najważniejsza kwestia wymagająca szczegółowych rozważań dla oceny czy i jakiego charakteru naruszenie prawa miało miejsce w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu tj. w dniu [...] listopada 1993r. Również lakoniczne stwierdzenie, że skutki społeczno-gospodarcze wydania pozwolenia na kontynuację samowolnie rozpoczętych robót dobudowy magazynu są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności, nie wyjaśnia dlaczego organ tak ocenił charakter naruszenia a przecież w wyroku sądowym wyraźnie wskazano konieczność rozważenia i wyjaśnienia tych skutków. Reasumując wskazane wyżej naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jako mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowiło podstawę z art. 145 § 1 pkt 1c powołanej ustawy do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Ponownie rozpoznając odwołanie inwestorów organ odwoławczy zastosuje się do oceny i wytycznych zawartych w wyroku sądu z dnia 8 lipca 2009r. Przy orzekaniu zastosowano art. 152 i 200 w/w ustawy.