VII SA/Wa 934/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po wszczęciu na wniosek J. K. postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nakazującej J. K. wykonanie - w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce nr ew. [...] - rozbiórki okapu o szerokości 85 cm, usytuowanego od strony działki sąsiedniej o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...] - odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]stycznia 2013 r. W uzasadnieniu wskazał, że pismem z dnia 9 maja 2013 r. J. K. złożył wniosek o unieważnienie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), nakazującej wykonanie - w budynku mieszkalnym wybudowanym na działce nr ew. [...] - rozbiórki okapu o szerokości 85 cm, usytuowanego od strony działki sąsiedniej o nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...]. Jako podstawę prawną wskazano art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a. uzasadniając, że budynek mieszkalny ze spornym okapem został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę, udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. Wraz z wnioskiem został złożona opinia techniczna, z której wynika, że likwidacja okapu w zasadniczy sposób narusza konstrukcję więźby dachowej co oznacza, że nie ma możliwości technicznych likwidacji okapu bez konieczności przebudowania całej więźby dachowej budynku. Wskazano, że przebudowa spowodowałaby zmianę wyglądu architektonicznego zrealizowanego już budynku. Zarzucono brak wskazania sposobu wykonania likwidacji okapu. Dalej organ wskazał, że w wyniku postępowania nieważnościwego została wydana ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2010 r., którą stwierdzono częściową nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. w zakresie dotyczącym okapu od strony działki nr [...]. Decyzja ta została poddana kontroli sądowoadministracyjnej: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10, skargę oddalił. Organ wskazał ponadto, że po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu, wszczęto postępowanie naprawcze. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane nakazał rozbiórkę likwidacji okapu w terminie do 30 października 2010 r., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, związanych z budową budynku mieszkalnego, do stanu zgodnego z prawem. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji. Rozstrzygnięcia organów zostały również poddane kontroli sądowoadministracyjnej: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 586/10, skargę oddalił; Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 715/11 oddalił skargę kasacyjną J. K. od wyroku WSA w Lublinie. Kwestionowana przez skarżącego decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana ze względu na nie wywiązanie się z obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Mając na względzie powyższe okoliczności, organ I instancji stwierdził, że nie zachodzą wskazane we wniosku przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Odnosząc się do argumentu strony o niewykonalności decyzji, organ przytoczył stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2011 r. (sygn. akt II OSK 715/11) stwierdził, że w postępowaniu nadzwyczajnym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. w części obejmującej okap od strony działki o nr [...] ; skarga J.K. na tę decyzję została prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 569/10 oddalona. Ponieważ stwierdzenie nieważności wywiera skutek ex tunc, dlatego wykonany okap od strony działki nr [...] od samego początku nie ma oparcia w pozwoleniu na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, na skutek stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. w części obejmującej okap od strony działki o nr [...], inwestor pozbawiony został rozstrzygnięcia uprawniającego do wykonania spornego okapu. Sytuacja ta, dawała podstawę do podjęcia działań naprawczych, z mocy art. 51 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, w tym do wydania decyzji przewidzianej przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Prawidłowe jest więc stanowisko WSA, że powołany przepis należy stosować zarówno w sytuacji, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę, jak również wtedy, gdy takim pozwoleniem dysponuje. NSA podzielił również pogląd wyrażony w przywołanym przez WSA wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1112/09, w którym rozważając zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane wyjaśniono, że wskazane w tym przepisie postępowanie prowadzone w ramach legalizacji, czyli procedury mającej na celu ewentualne doprowadzenie samowolnie zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem, może zostać wszczęte bądź to w sytuacji braku decyzji o pozwoleniu na budowę bądź też w sytuacji istnienia takiego pozwolenia. Sąd zauważył, skoro inwestor nie dysponuje pozwoleniem na budowę upoważniającym do wykonania okapu od strony działki nr [...], gdyż pozwolenie na budowę w tym zakresie było aktem nielegalnym ex tunc czyli od momentu wydania, to wykonane roboty budowlane w części dotyczącej usytuowania okapu od granicy działki sąsiedniej wymagają zastosowania trybu naprawczego, przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. W ocenie Sądu, przytoczony przepis stosuje się we wskazanych w jego treści okolicznościach, niezależnie od stopnia uciążliwości prac mających doprowadzić obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że nie zachodzą też pozostałe przesłanki wskazane w art. 156 § 1 k.p.a., decyzja została wydana przez właściwy organ w sprawie (pkt 6), w razie jej wykonania nie wywoływałaby czynu zagrożonego karą (pkt 6), ani nie zawiera wady, powodującej jej nieważność z mocy prawa (pkt 7), należało więc odmówić stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Od ww. decyzji J. K., reprezentowany przez pełnomocnika - adw. T. P., wniósł odwołanie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił na wstępie charakter postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że kwestionowana decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r. PINB w [...] została wydana wobec niewywiązania się inwestora z nałożonego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczone prowadzenie nowych dowodów. Nie zgodził się z zarzutem niewykonalności decyzji wskazując, że o niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, jak również negatywne stanowiska ich adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. Mając na uwadze całokształt poczynionych wyżej rozważań, organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, , że decyzja PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nie jest obarczona wadą żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., decyzja ta została wydana przez właściwy organ, na prawidłowej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już wcześniej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby będącej stroną w sprawie i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, zaś jej wykonanie nie wywoła czynu zagrożonego karą. Decyzja ta nie była ponadto niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wydanie nie wypełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie w całości.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1) art. 77, art. 78, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie sprawy, zwłaszcza brak wyjaśnienia, czy nakazaną decyzją PINB w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. rozbiórka okapu musi być związana z przebudową całego dachu, a także poprzez brak odniesienia się do opinii rzeczoznawcy E. T., złożonej wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji; 2) art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak szczegółowego uzasadnienia wszystkich okoliczności, które zdaniem organu przemawiają za uznaniem decyzji za niedotknietą wadą nieważności; 3) art. 156 § 1 pkt 2, 3, 5 i 6 k.p.a. poprzez wadliwą wykładnię tych przepisów i bezzasadne przyjęcie, że nakazanie skarżącemu usuniecie okapu dachu od strony działki nr ew. [...],które wiążące się z koniecznością przebudowy całej konstrukcji dachowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa pomimo, że dach w pozostałej części nie obejmującej okapu, został wzniesiony na podstawie ważnej ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2006 r. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), cyt. dalej p.p.s.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakazującej rozbiórkę okapu budynku mieszkalnego o szerokości 85 cm, usytuowanego od strony działki sąsiedniej o nr ew. [...], w miejscowości [...], gm. [...]. Zatem przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja podjęta w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. W niniejszej sprawie we wniosku, który był podstawą do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o nakazie rozbiórki, wskazano, że decyzja obarczona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2, 3 i 4 k.p.a. Organ administracyjny badając, czy decyzja o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych, dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., odniósł się do wszystkich przesłanek nieważności decyzji, trafnie stwierdzając, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., nakazująca skarżącemu rozbiórkę okapu, w sytuacji gdy stwierdzono nieważność wydanego pozwolenia w tym zakresie, a skarżący nie wykonał robót budowlanych nakazanych mu w postępowaniu naprawczym, nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nadto organ zasadnie ocenił, że w tej sprawie nie wystąpiły żadne inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., w tym wskazana we wniosku niewykonalność decyzji i skierowanie jej do osoby niebędącej stroną w postępowaniu. Jak trafnie wskazał organ, w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Istotą jednak tego postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie miał obowiązku, ale wręcz nie miał prawa dokonywania ustaleń czy rozbiórka okapu jest możliwa skoro decyzja o nakazie rozbiórki była konsekwencją niewykonania nakazanych w postępowaniu naprawczym wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w zakresie obejmującym właśnie likwidację okapu. Decyzja ta została skontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w którym zarzut wadliwości orzekania o likwidacji okapu był już podnoszony. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2012 r. wyraźnie wskazał, że wykonane roboty budowlane w części dotyczącej usytuowania okapu od granicy działki sąsiedniej wymagają zastosowania trybu naprawczego, przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane bowiem usytuowanie budynku, którego okap jest w odległości 70 cm od sąsiedniej działki jest sprzeczne z prawem. W ocenie Sądu, kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja z dnia [...] stycznia 2013 r., będąca konsekwencją niewykonania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., zmierza do podważenia ocen dokonanych przez sądy administracyjne przy kontroli rozstrzygnięć wydanych w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w części dotyczącej okapu oraz rozstrzygnięć organów wydanych w postępowaniu naprawczym. Wbrew twierdzeniu skarżącego, nie zaszła również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Decyzja z dnia [...] kwietnia 2010 r. o doprowadzeniu do stanu zgodnego z prawem poprzez likwidacje okapu i decyzja z dnia [...] stycznia nakazująca rozbiórkę okapu nie rozstrzygają tożsamej sprawy. Obowiązek wydania decyzji nakazującej rozbiórkę wynika z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, który nakazuje organowi skontrolowanie wykonania nakazanego obowiązku, a w przypadku jego niewykonania – m. in. rozbiórkę obiektu (w przedmiotowej sprawie okapu). Decyzja o nakazie rozbiórki okapu nie jest decyzją, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą. Należy jeszcze raz powtórzyć, decyzja z dnia [...]stycznia 2013 r. jest konsekwencją niewykonania nałożonego obowiązku. W świetle opisanych wyżej okoliczności, Sąd podziela stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem w przedmiotowej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Z tych względów Sąd uznał zarzuty skargi za bezzasadne i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.