VII SA/Wa 936/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2011 r. sprawy ze skargi A. M. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaniechania prowadzenia robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; W związku z pismem A. K. z dnia [...] lipca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] sierpnia 2009 r. przeprowadził oględziny budynku "[...]" znajdującego się na terenie Skansenu [...] regionu [...] w miejscowości N. S., gm. G.. W wyniku oględzin ustalono, iż w budynkach Skansenu prowadzone są roboty budowlane przez firmę P. W. – D. P. Sp. z o.o. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, iż Spółka P. W. – D. P. bez wymaganego pozwolenia na rozbiórkę prowadzi roboty budowlane w istniejącym budynku "[...]" wpisanym do rejestru zabytków. Po wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2009 r. organ I instancji nakazał wstrzymać prowadzone roboty budowlane oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni opinii Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W dniu [...] października 2009 r. inwestor dostarczył do organu powiatowego ekspertyzę mykologiczno — budowlaną budynku [...], K. P. i D. S.. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] października 2009 r. nakazał spółce P. W. – D. P. sp. z o.o. zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych przy rozbiórce ścian działowych wewnątrz istniejącego budynku "[...]" znajdującego się na terenie Skansenu [...] regionu S. w miejscowości N. S., gm. G.. Od decyzji organu pierwszej instancji odwołał się inwestor- spółka P. W. – D. P. sp. z o.o. dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż decyzja nr [...] z dnia [...] października 2009 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] zasługuje na uchylenie, ponieważ analiza materiału dowodowego zebranego w przedmiotowej sprawie wykazała, iż prowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające narusza przepisy prawa materialnego. Inwestor przystąpił do robót budowlanych w budynku "[...]" nie dysponując wymaganą dokumentacją budowlaną uprawniającą do prowadzenia robót budowlanych w zabytkowym obiekcie budowlanym. Co prawda inwestor uzyskał zgodę Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na "modernizację istniejących urządzeń zaplecza sanitarnego i cateringowego" na terenie zabytkowego zespołu dworsko-parkowego w miejscowości N. S., jednakże w treści decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...], wyraźnie wskazano, iż nie zwalnia ona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Ze względu na fakt, iż roboty budowlane wykonywane są wewnątrz budynku wpisanego do rejestru zabytków, organem właściwym w sprawie, zgodnie z ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jest wojewódzki konserwator zabytków. Tym samym z uwagi na brak wymaganego pozwolenia na budowę oraz celowość zabezpieczenia obiektu do czasu podjęcia działań przez w/w właściwy organ, organ I instancji winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do wydania nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych co do całości obiektu (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Jednocześnie organ pierwszej instancji winien dokładnie zbadać, czy aktualny stan techniczny budynku nie wymaga doraźnych czynności zabezpieczających elementy konstrukcyjne budynku. Po ponownym zbadaniu stanu faktycznego, dotyczącego prowadzonych w budynku robót budowlanych, powinien również przekazać Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków powyższe informacje odnośnie przedmiotowego budynku celem ich służbowego wykorzystania przez ten organ. Organ odwoławczy w celu jednoznacznego wyjaśnienia, czy budynki "[...]", "[...]" oraz "[...]" są objęte ochroną konserwatorską pismem z dnia [...] marca 2010 r. zwrócił się do właściwego organu o wyjaśnienie powyższych wątpliwości. Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że w/w obiekty budowlane są zlokalizowane na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Państwowej Służby Ochrony Zabytków Oddział Wojewódzki w S. z dnia 20 sierpnia 1991 r. Organ podkreślił, że w przypadku zaniechania robót budowlanych inwestor będzie mógł podjąć ponownie roboty tylko po uzyskaniu odpowiednich zezwoleń od właściwych organów oraz przedłożenia tymże organom wymaganych dokumentów i projektów budowlanych zaopiniowanych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W świetle powyższego organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2009 r., nakazująca spółce P. W. – D. P. sp. z o.o. zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych przy rozbiórce ścian działowych wewnątrz istniejącego budynku "[...]" znajdującego się na terenie Skansenu [...] regionu [...] w miejscowości N.S., gm. [...] powinna być uchylona a, sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. A. M. K. oraz Fundacja [...] regionu S. w S. wnieśli skargę na decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2010 [...] Wojewódzkiego inspektoratu Nadzoru Budowlanego dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż inwestor "P. W.- D. P. Sp. z o.o." w chwili składania odwołania nie posiadał tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, i prowadził roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej. Zarzucono, iż organ odwoławczy pominął obowiązek inwestora uzyskania zamiany funkcji obiektu o charakterze muzealnym, stanowiącym "dobra kultury", na pensjonaty, gastronomię, restaurację. Ponadto w decyzji nie wzięto pod uwagę przepisów z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 marca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, dziennika budowy, tablicy informacyjnej, osób odpowiedzialnych zarówno ze strony inwestora jak i wykonawcy. Nie uwzględniono przepisów Ministra Infrastruktury z dnia 19 listopada 2001 r., że nawet przy robotach zabezpieczających wymagany jest Inspektor nadzoru inwestorskiego. Obiekty znajdujące się na terenie Muzeum - "[...]", "[...]" , "[...]" wymienione z nazwy i inne nie wymienione, objęte są ochroną konserwatorską jako "dobra kultury". Obowiązkiem Konserwatora zatem, zgodnie z art. 69 ustawy o planowaniu i zagospodarowywaniu przestrzennym (Dz.U. 80 poz.7170) z dnia 27.03.2003 r. - jest podejmowanie działań ochronnych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Postanowieniem z dnia 22 września 2010 r., sygn akt VII Sa/Wa 1288/10 WSA w Warszawie odrzucił skargę Fundacji [...] w [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. nr 153,poz. 1269 ze zm.) kontroluje jedynie legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa ( art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przesądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002r, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju naruszenia wystąpiły, wobec czego należy uznać, iż skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2010r., uchylająca decyzję organu I instancji z [...] października 2009r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawą prawną kontrolowanej decyzji jest art. 138 kpa. Zgodnie z treścią tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję w której: §1. 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzje w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. § 2. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Treść przepisu art. 138 k.p.a. w powiązaniu z art. 15 k.p.a. wprowadzającym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oznacza że każda sprawa administracyjna podlega w wyniku wniesionego odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980 s. 144 i nast.). Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji. Przyznane mu kompetencje kasacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2) stanowią wyjątek od zasady powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i zgodnie z utrwalonym w tym zakresie stanowiskiem doktryny i judykatury, niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Kasacja typowa, a więc przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, będzie zatem możliwa jeżeli postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy wprawdzie postępowanie takie zostało przeprowadzone, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Nie wszystkie przy tym rażące naruszenia przepisów prawa procesowego stwarzać będą podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, nie wszystkie bowiem wiązać się będą z koniecznością przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo w znacznej części. Co więcej organ odwoławczy nie może ograniczać się do rozpoznania sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpoznania odwołania ( tzn. ma obowiązek rozszerzyć granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji). W myśl art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić nie tylko na żądanie strony lecz także z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który w I instancji wydał decyzję. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy – w ocenie Sądu – kontrolowana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa bowiem wskazane jako przyczyny uzasadniające uchylenie decyzji i konieczności powtórzenia przed organem I instancji – tj. rozważenie nakazania inwestorowi zaniechania dalszych robót budowlanych co do całości obiektu oraz zbadanie czy aktualny stan budynku nie wymaga doraźnych czynności zabezpieczających elementy konstrukcji - nie stanowią przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie powołanego przepisu art. 138 § 2 kpa. Ponownie rozpatrując odwołanie organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe uwagi Sądu. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c, art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.