VII SA/Wa 94/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych skargę oddala Decyzją z dnia [...] maja 2006 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku M. W., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r., znak:[...], utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r., znak: [...], umarzającej postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych prowadzonych przy remoncie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr ewid. [...], położonej w D. przy ul. [...] W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, iż decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...] czerwca 2005 r., w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego legalności robót budowlanych prowadzonych przy remoncie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w D., zostały wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., sygn. akt [...], którym uchylono decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r., znak: [...] r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], umarzającą postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych prowadzonych przy remoncie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] w D., przy [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], oceniając decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2002 r., wskazał, że przy jej wydawaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przepisów dotyczyło w szczególności pozbawienia M. W. udziału w oględzinach spornego obiektu, wyznaczonych na dzień [...] czerwca 2002 r. Organ nadzoru wskazał ponadto, iż organy nadzoru budowlanego wywiązały się z zaleceń zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., sygn. akt [...]. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...] maja 2005 r. w siedzibie Inspektoratu rozprawę administracyjną z udziałem inwestora, kierownika budowy, projektanta, jak również M. W.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, prowadząc postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. uzupełnił postępowanie dowodowe poprzez dokonanie na gruncie oględzin spornego budynku mieszkalnego, a w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2005 r., ustosunkował się do kwestii podnoszonych przez M. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a., która służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i obowiązującego systemu prawnego, a obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja wypełnia przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie organu nadzoru, kwestionowana decyzja zapadła zgodnie z prawem i w związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż R. W. wykonywała roboty budowlane, w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w [...], na podstawie decyzji z dnia [...] stycznia 1996 r., znak: [...] wydanej przez Zastępcę Burmistrza w [...] działającego z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], zatwierdzającej projekt budowlany, stanowiący załącznik nr 1, będący integralną częścią decyzji i udzielającej R.W., S. W., A. W. i K. W., pozwolenia na wykonanie remontu kapitalnego i zmianę konstrukcji dachu, na działce nr ewid. [...] w [...]. Przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy przez Wojewodę [...] rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 1996 r., które było następnie weryfikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w [...], który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 1997 r., sygn. akt [...] oddalił skargę M. W., uznając, że kontrola sądowa nie wykazała niezgodności z prawem kwestionowanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu wyroku Sąd podkreślił, "że wbrew sugestiom skargi, organ prawidłowo ustalił, że budynek remontowany posiada własną ścianę konstrukcyjną szczytową, przylegającą do granicy działki i budynku sąsiada. W świetle kontrekspertyzy mgra inż. A. S., istniejąca przed zmianą stropu drewnianego na żelbetonowy ściana szczytowa granicząca z budynkiem skarżącej wykonana jest z cegły ceramicznej pełnej o grub. 27 cm i zachodzi na cokół budynku sąsiedniego. Ściana ta posiada jednakże własny fundament oddzielony od fundamentu budynku skarżącej szczeliną dylatacyjną wynoszącą 1 do 2 cm. Wszelkie więc obciążenia występujące w modernizowanym budynku są przenoszone przez jego fundamenty. W świetle dołączonej do akt kontrekspertyzy, dotychczas wykonane roboty remontowe nie mogą być powodem powstania jakichkolwiek uszkodzeń sąsiedniego budynku skarżącej (...)". Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł również, iż roboty budowlane prowadzone były w sposób nie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, co zostało stwierdzone przez organy nadzoru budowlanego podczas wizji lokalnej z dnia [...] września 2005 r. i rozprawy administracyjnej z dnia [...] maja 2005 r., w których brała udział m.in. M. W.. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła M. W.. Skarżąca podniosła, iż domaga się prowadzenia postępowania w oparciu o prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...]listopada 2004 r., sygn. akt [...]. W ocenie M. W. organy nadzoru budowlanego nie dokonały zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę. Skarżąca w swoim wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wskazała również na wiele elementów, które jej zdaniem, rzutowały na późniejsze niezgodne z prawem rozstrzygnięcia organów. Skarżąca powołała się na twierdzenie biegłego sądowego, iż decyzja na przebudowę domu nie została dogłębnie przeanalizowana pod kątem zgodności z warunkami zabudowy oraz na wskazania, iż winno się przeprowadzić badania geotechniczne dotyczące warunków posadowienia budynku inwestora oraz, iż powinno się wykonać szczelinę dylatacyjną. M. W. podniosła również, iż na prowadzenie robót nie uzyskano zgody jej i jej brata oraz, że nie dokonano weryfikacji projektu przez rzeczoznawcę i jego zgodności z przepisami. Nie przeprowadzono rozgraniczenia parcel, ukryto odsadzkę fundamentową. Ponadto skarżąca wskazała, iż brak jest wpisów w dzienniku budowy na wykonanie niektórych robót budowlanych związanych z wykonaniem stropu żelbetonowego, schodów, komina spalinowo-wentylacyjnego, jak również związanych z wzmocnieniem fundamentu. Nadto, w ocenie skarżącej, inwestor nie posiadał decyzji na wykonywanie powyższych robót. Po rozpoznaniu wniosku M. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., znak: [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2006r., ponawiając argumentację zawartą w swojej wcześniejszej decyzji. Ponadto organ nadzoru wskazał, iż niezasadne są zarzuty skarżącej, iż inwestor nie posiadał decyzji o pozwoleniu na strop żelbetonowy i schody, ponieważ zatwierdzony decyzją z dnia [...] stycznia 1996 r. projekt budowlany obejmował swym zakresem również wyżej wymienione elementy. Skargę na powyższe decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. W uzasadnieniu swojej skargi skarżąca wskazała, iż powyższe decyzje nie uwzględniły prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r., sygn. akt [...]. M. W. zarzuciła organom, iż jej wnioski i uwagi wpisane do protokołu z rozprawy administracyjnej nie zostały wpisane w decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2005 r. Ponadto, w ocenie skarżącej, roboty budowlane rozpoczęto samowolą budowlaną, bez jej zgody oraz jej brata. Postępowanie przeprowadzono z nierównym traktowaniem stron. M. W. wskazała nadto, iż w postępowaniu nie uwzględniono ekspertyzy rzeczoznawcy budowlanego, który wykazał naruszenia prawa, i który wnioskował o opracowanie ekspertyzy geotechnicznej warunków posadowienia budynku, jak również o wykonanie szczeliny dylatacyjnej. W ocenie skarżącej, przebudowa realizowana jest niezgodnie z projektem technicznym stanowiącym, załącznik do pozwolenia na budowę. Ponadto strona skarżąca podniosła, iż organ nadzoru budowlanego nie pozwolił sprawdzić faktycznej grubości ściany szczytowej, obciążającej odsadzkę fundamentową, z nierównym obciążeniem ławy fundamentowej i ścian bocznych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało oddalić, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżony akt administracyjny nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Przedmiotem postępowania w rozpoznawanej sprawie jest decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, polegającym na zbadaniu przez organ wyższego stopnia legalności wydanej wcześniej innej decyzji administracyjnej. Badanie to, ze względu na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, które już ukształtowały wcześniej prawa i obowiązki adresatów i innych stron kwestionowanej decyzji, może odbywać się w zakresie ograniczonym katalogiem przesłanek nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Oznacza to, że organy nadzorcze nie mają uprawnień do ponownego rozstrzygania sprawy, nie prowadzą w tym zakresie postępowania dowodowego, a ich rolą jest jedynie ocena, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta wadą wymienioną w powołanym wyżej przepisie. Organ nadzorczy, w ocenie kwestionowanej decyzji, jest zatem związany wcześniejszymi ustaleniami organu prowadzącego postępowanie zwykłe, tym bardziej zaś jest związany ustaleniami sądów administracyjnych prowadzących kontrolę decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. W kontrolowanym obecnie przez Sąd postępowaniu, organ nadzorczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie dotyczące legalności robót budowlanych prowadzonych przy remoncie i zmianie konstrukcji dachu budynku mieszkalnego oceniając, że decyzja ta nie jest dotknięta żadną z kwalifikowanych wad prawnych, o których mowa w art. 156 k.p.a. Kwestionowana decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego czy wykonywana budowa pozostaje w zgodności z pozwoleniem budowlanym, w oparciu o które wykonywano roboty. Pozwolenie to zaskarżone do sądu administracyjnego, okazało się zgodne z prawem, co potwierdził w wyroku z dnia [...] kwietnia 1997 r., sygn. akt [...] Naczelny Sąd Administracyjny, Ośrodek Zamiejscowy w [...] oddalając skargę M. W.. Sąd zaakceptował w uzasadnieniu wyroku ustalenia organu, że istniejąca przed zmianą stropu drewnianego na żelbetonowy ściana szczytowa granicząca z budynkiem skarżącej zachodzi wprawdzie na cokół budynku sąsiedniego lecz ściana ta posiada własny fundament oddzielony od fundamentu budynku skarżącej szczeliną dylatacyjną wynoszącą 1 do 2 cm. Jest zatem oczywiste, że wobec oddalenia przez Sąd skargi na pozwolenie budowlane, wszelkie jego ustalenia, nawet te które zdaniem skarżącej nie odpowiadają jej interesom, stały się wiążące dla organów administracji budowlanej oraz dla organów nadzoru budowlanego kontrolującego realizację pozwolenia na budowę. Dlatego po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...]listopada 2004 r., sygn. akt [...] organ nadzoru budowlanego prowadzący postępowanie sprawdzające czy budowa prowadzona jest zgodnie z kontrolowanym wcześniej przez Sąd pozwoleniem budowlanym dokonał ocen budowy również przez pryzmat ustaleń wynikających z tego wyroku. Organ stwierdził, iż roboty budowlane prowadzone były w sposób nie odbiegający od udzielonego pozwolenia na budowę, fakt ten potwierdzono podczas wizji lokalnej z dnia [...]września 2005 r. i w czasie rozprawy administracyjnej z dnia [...] maja 2005 r., w których brała udział m.in. M. W.. Nie mógł się zatem ostać podnoszony w skardze argument, że kwestionowane w postępowaniu nadzorczym decyzje nie uwzględniły prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Podobnie też nieuzasadnione były zarzuty skarżącej, iż przebudowa realizowana jest niezgodnie z projektem technicznym stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę, gdyż zarówno z przebiegu rozprawy administracyjnej i ustaleń organów czynionych w czasie oględzin wynikają wnioski przeciwne. Wnioski skarżącej, aby sprawdzić faktyczną grubość ściany szczytowej obciążającą jej zdaniem nierównomiernie ławę fundamentową były zaś bezprzedmiotowe, skoro z wcześniejszych ustaleń wyroku NSA wynikało. że ściana budynku objętego pozwoleniem posiada własny fundament. Oceniający podane wyżej okoliczności w postępowaniu nadzorczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, miał zatem uprawnione podstawy, aby stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącą w postępowaniu nieważnościowym decyzje organów nadzoru budowlanego nie są dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.