VII SA/Wa 940/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi P. P. i J.J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z projektem oddala skargę P. P. i J. J.(dalej jako skarżący) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] nakazującą J. J. doprowadzenie budynku produkcyjno - usługowego z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z Projektem technicznym budowlanym piekarni z częścią mieszkalną sporządzonym przez inż. arch. W. K., będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...].05.1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę murowanego I - III piętrowego budynku piekarni typu "[...]" podpiwniczonego bez części mieszkalnej, wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...], poprzez: zmniejszenie podestu z wymiaru 9,30 m x 2,45 m do wymiaru 6,52 m x 1,50 m usytuowanego od strony elewacji południowej w/w budynku, zmianę kształtu i usytuowania schodów wejściowych do przedmiotowego budynku poprzez usunięcie istniejącego biegu schodowego usytuowanego na wprost wejścia do budynku oraz wybudowanie dwóch biegów schodowych usytuowanych po przeciwległych stronach podestu, położonych równolegle w stosunku do południowej (frontowej) elewacji budynku, posiadających po 7 stopni schodowych o wymiarach 15,7 cm (wysokość) x 30 cm (szerokość) w każdym biegu (szerokość użytkowa biegów schodowych winna wynosić 120 cm) - wybudowanych częściowo na działce nr ew. [...] z obrębu [...] i częściowo na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...].07.2017 r. M. W., złożyła wniosek o przeprowadzenie kontroli legalności budowy podestu i schodów prowadzących do budynku położonego przy ul. [...] w [...] na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Przedstawiciel organu powiatowego w dniu [...].08.2017 r. przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na terenie działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...], znajduje się budynek produkcyjno - usługowy z częścią mieszkalną, piętrowy, podpiwniczony. Pomiędzy tym budynkiem a jezdnią (krawężnikiem) wykonany jest podest oraz schody. Podest betonowy, na krawędziach blacha, zaopatrzony barierką stalową o wysokości 1,11 m. Podest posiada wymiary ok. 9,30 m x 2,45 m. Usytuowany jest ok. 1,43 m nad terenem na trzech słupach betonowych o wymiarach 30 cm x 25 cm oraz jednym o wymiarach 86 cm x 30 cm. Z podestu istnieją schody stalowe o 10 stopniach o wymiarach ok. 33 cm (szerokość stopnia) x 15 cm (wysokość stopnia). Szerokość biegu schodowego ok. 2,50 m. Schody zaopatrzone w barierki stalowe o wysokości 1,10 m po obu stronach. Przed schodami w odległości ok. 1,30 m w krawężniku jezdni znajduje się stalowa barierka zabezpieczająca o wysokości ok. 1,08 m. Stan techniczny - na podeście odspojone i częściowo uszkodzone płytki gresu. Stopnie schodowe oraz stalowe obrzeża podestu skorodowane. Ponadto w odległości ok. 5,80 m od budynku na działce [...] istnieją dwa słupki stalowe o wymiarach 3 cm x 3 cm i wysokości 77 cm. Podczas oględzin, nie okazano żadnych dokumentów formalno - prawnych wydanych przez organ administracji architektoniczno - budowlanej. Jedynie z wyjaśnienia okazanego przez pełnomocnika adw. P.R. wynika, że obiekt uzyskał pozwolenie na użytkowanie w dniu [...].05.1990 r. Według oświadczenia J. J., podest i schody są nieużytkowane ponieważ cześć produkcyjno - usługowa budynku jest nieużytkowana. P. P. (nieobecny na oględzinach) w piśmie z dnia [...].08.2017 r. złożył wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z treści jego pisma, przedmiot postępowania został zrealizowany latach 1989/1990 zgodnie z projektem, pozwoleniem na budowę i został odebrany potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...].05.1990 r. Zgodnie z wyjaśnieniami P. P. "nieznaczne odstępstwa (jak położenie schodów względem tarasu) podyktowane względami oszczędnościowymi, uzyskały wymagane prawem akceptacje, były odnotowane w dzienniku budowy i ostatecznie zatwierdzone potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...].05.1990 r." Pismem z dnia [...].09.2017 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla [...], zwrócił się do organu administracji architektoniczno - budowlanej o przesłanie akt dotyczących przedmiotowej nieruchomości znajdujących się w archiwum urzędu. W odpowiedzi, przy piśmie z dnia [...].09.2017 r. przesłano żądane dokumenty. Jak wynika z dokumentacji archiwalnej przesłanej przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] w dniu [...].09.2017 r., budynek produkcyjno-usługowy (czyli murowany I-III piętrowy budynek piekarni typ "[...]" podpiwniczony bez części mieszkalnej) na nieruchomości przy ul. [...] w [...], został wybudowany na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...].05.1988 r. wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...] (nieobejmującej części mieszkalnej) oraz Projektu technicznego budowlanego piekarni z częścią mieszkalną sporządzonego przez inż. arch. W. K. będącego załącznikiem do ww. decyzji (L. dz. [...]). Potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowanego z dnia [...].05.1990 r. ww. budynek piekarni (bez części mieszkalnej) został przyjęty do użytkowania. Organ powiatowy ustalił, że szczegółowa analiza dokumentacji wykazała, że w obecnej formie architektonicznej przedmiotowe schody i podest są niezgodne z projektem technicznym budowlanym ww. inwestycji. Z planu sytuacyjnego oraz rzutów (zaopatrzonych pieczęcią Urzędu) umieszczonych w ww. projekcie wynika, że projektowano dwubiegowe schody z podestem o wymiarach 6,52 m x 1,50 m. Schody usytuowane po przeciwległych stronach podestu i położone równolegle w stosunku do południowej (frontowej) elewacji budynku, posiadające po 7 stopni o wymiarach 15,7 cm (wysokość) x 30 cm (szerokość) w każdym biegu. Z zapisów w dziennikach budowy nr [...] (części: I i II) przedłożonych wraz ze zgłoszeniem budynku produkcyjno-usługowego bez części mieszkalnej do użytkowania do Urzędu Dzielnicowego [...], nie wynika jakoby dokonano jakichkolwiek odstępstw w zakresie schodów i podestu. Nie odnotowano zmian w zakresie formy, kształtu oraz położenia schodów i podestu w dokumentacji. Z oświadczenia kierownika budowy z dnia [...].03.1990 r. zamieszczonego w dzienniku budowy (część II) wynika, że budowa piekarni osiedlowej typu [...] (bez części mieszkalnej), została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę z dnia nr [...] z [...].05.1988 r. z następującymi zmianami w stosunku do rozwiązań projektu: 1) zlikwidowany jeden strop w części przy silosowni 2) zmieniona konstrukcja dachu nad silosownią (wybuch mąki) 3) podniesienie posadowienia budynku o 20 cm (wyższa woda gruntowa), 4) zamiana stropów na DZ-3 w części socjalnej. Mając na uwadze powyższe, stwierdzono, że budynek nadaje się do użytkowania. Stwierdzone przez organ powiatowy odstępstwa w zakresie schodów i podestu, nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji technicznej. Nie zostały odnotowane w dzienniku budowy, nie uzyskały również wymaganych prawem akceptacji. W aktach archiwalnych przesłanych przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] brak jest również rysunków z zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami. Oznacza to, że zmian w zakresie usytuowania, kształtu oraz wymiarów podestu, jak i schodów dokonano samowolnie. Organ powiatowy wskazał także, że w aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości znajdują się również akta postępowania legalizacyjnego w stosunku do samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku piekarni osiedlowej (czyli przedmiotowego budynku produkcyjno-usługowego) budynku mieszkalnego. Plan sytuacyjny zamieszczony w Inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] sporządzonej w lipcu 1990 r. przez inż. arch. W. K., będącej załącznikiem do potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...].08.1990 r. w zakresie murowanego piętrowego podpiwniczonego budynku mieszkalnego samowolnie dobudowanego do istniejącego budynku piekarni osiedlowej, potwierdza kształt oraz usytuowanie schodów i podestu z projektu technicznego budowlanego piekarni będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...].05.1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], uznał że przedmiotowe schody i podest przebudowano w okresie pomiędzy lipcem 1990 r. a rokiem 2005, na co wskazują zdjęcia lotnicze ww. nieruchomości z roku 2005 (dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta [...] http://www.mapa.um.[...].pl/). Analiza dokumentacji zdjęciowej pozwala zauważyć, że przedmiotowe schody i podest istniały w obecnej formie architektonicznej już w 2005 r. Zawiadomieniem z dnia [...].10.2017 r. poinformowano o wszczęciu, na wniosek strony, postępowania administracyjnego w sprawie legalności podestu i schodów prowadzących do budynku produkcyjno - usługowego z częścią mieszkalną znajdującego się na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Decyzją PINB [...] nr [...] z dnia [...].12.2017 r. nakazano P.P. oraz J. J. doprowadzenie budynku produkcyjno - usługowego z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z Projektem technicznym budowlanym piekarni z częścią mieszkalną sporządzonym przez inż. arch. W. K., będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...].05.1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę murowanego I - III piętrowego budynku piekarni typu "[...]" podpiwniczonego bez części mieszkalnej, wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...]. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji złożył P.P.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) po rozpatrzeniu odwołania P. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nr [...] z dnia [...].12.2017 r.. nakazującej P.P. oraz J.J. doprowadzenie budynku produkcyjno - usługowego z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z Projektem technicznym budowlanym piekarni z częścią mieszkalną sporządzonym przez inż. arch. W. K., będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...].05.1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę murowanego I - III piętrowego budynku piekarni typu "[...]" podpiwniczonego bez części mieszkalnej, wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...], poprzez: zmniejszenie podestu z wymiaru 9,30 m x 2,45 m do wymiaru 6,52 m x 1,50 m, usytuowanego od strony elewacji południowej w/w budynku, zmianę kształtu i usytuowania schodów wejściowych do przedmiotowego budynku poprzez usunięcie istniejącego biegu schodowego usytuowanego na wprost wejścia do budynku oraz wybudowanie dwóch biegów schodowych usytuowanych po przeciwległych stronach podestu, położonych równolegle w stosunku do południowej (frontowej) elewacji budynku, posiadających po 7 stopni schodowych o wymiarach 15,7 cm (wysokość) x 30 cm (szerokość) w każdym biegu (szerokość użytkowa biegów schodowych winna wynosić 120 cm) - wybudowanych częściowo na działce nr ew. [...] z obrębu [...] i częściowo na działce nr ew. [...] z obrębu [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł: na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nakazał J[...] J[...] doprowadzenie budynku produkcyjno - usługowego z częścią mieszkalną usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z Projektem technicznym budowlanym piekarni z częścią mieszkalną sporządzonym przez inż. arch. W. K., będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...].05.1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę murowanego I - III piętrowego budynku piekarni typu "[...]" podpiwniczonego bez części mieszkalnej, wydanej przez Urząd Dzielnicowy [...], poprzez: zmniejszenie podestu z wymiaru 9,30 m x 2,45 m do wymiaru 6,52 m x 1,50 m usytuowanego od strony elewacji południowej w/w budynku; zmianę kształtu i usytuowania schodów wejściowych do przedmiotowego budynku poprzez usunięcie istniejącego biegu schodowego usytuowanego na wprost wejścia do budynku oraz wybudowanie dwóch biegów schodowych usytuowanych po przeciwległych stronach podestu, położonych równolegle w stosunku do południowej (frontowej) elewacji budynku, posiadających po 7 stopni schodowych o wymiarach 15,7 cm (wysokość) x 30 cm (szerokość) w każdym biegu (szerokość użytkowa biegów schodowych winna wynosić 120 cm) - wybudowanych częściowo na działce nr ew. [...] z obrębu [...] i częściowo na działce nr ew. [...] z obrębu [...]. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie. W ocenie organu odwoławczego z analizy zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż Urząd Dzielnicowy [...] decyzją nr [...] z dnia [...].05.1988 r., znak: [...]. zezwolił na budowę murowanego I-III piętrowego budynku piekarni typ "[...], podpiwniczonego, bez części mieszkalnej przy ul. [...] w [...]. Powyższy obiekt wybudowano na podstawie projektu technicznego budowlanego piekarni z częścią mieszkalną sporządzonego przez inż. arch. W. K.. Pismem z dnia [...].05.1990 r. J. J. zwróciła się o "dokonanie odbioru do użytkowania zrealizowanej piekarni typu [...] przy ul. [...]". Z notatki służbowej umieszczonej na w/w piśmie wynika, iż w dniu [...].05.1990 r. przeprowadzono kontrolę zgłoszonego obiektu - stwierdzono, że został on wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną i nadaje się do użytkowania. W dniu [...].05.1990 r. Urząd Dzielnicowy [...] wydał Potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowanego: murowanego podpiwniczonego budynku piekarni osiedlowej typu "[...]" zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...].05.1988 r. Z analizy w/w dokumentacji technicznej budowlanej wynika, iż zaprojektowano dwubiegowe schody z podestem o wymiarach 6,52 mx 1,50 m (rzut przyziemia). Schody posiadające po 7 stopni o wymiarach 15,7 cm (wysokość) x 30 cm (szerokość) w każdym biegu, powinny zostać usytuowane równolegle w stosunku do południowej (frontowej) elewacji budynku po przeciwległych stronach podestu. Z treści przedłożonych dzienników budowy nr [...] (części: I i II) piekarni typu "[...]" bez części mieszkalnej przy ul. [...] w [...] wynika, iż budowa zrealizowana została zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...].05.1988 r. z następującymi zmianami: zlikwidowano jeden strop w części przy silosowni; zmieniono konstrukcję dachu nad silosownią (wybuch mąki); podniesiono posadowienie budynku o 20 cm (wyższa woda gruntowa), zamieniono stropy na DZ - 3 w części socjalnej. Ponadto [...]WINB wskazał, iż analiza planu sytuacyjnego będącego elementem inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w [...] stanowiącej załącznik do potwierdzenia przyjęcia do użytkowania z dnia [...].08.1990 r. potwierdza kształt oraz usytuowanie schodów i podestu z projektu technicznego budowlanego piekarni będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...].05.1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę (tom 8 akt organu administracji architektoniczno - budowlanej). W toku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] 08 7017 r. ustalono, iż wykonany podest posiada wymiary ok. 9,30 m x 2,45 m, na podest prowadzą schody stalowe o 10 stopniach o wymiarach ok. 33 cm (szerokość stopnia) x 15 cm (wysokość stopnia) o szerokości biegu schodowego ok. 2,50 m. W ocenie organu II instancji wyjaśnienia przedstawione przez P. P. w piśmie z dnia ..08.2017 r., iż "nieznaczne odstępstwa (jak położenie schodów względem tarasu) podyktowane względami oszczędnościowymi, uzyskały wymagane prawem akceptacje, były odnotowane w dzienniku budowy i ostatecznie zatwierdzone potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...].05.1990 r. " nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym przez organy nadzoru budowlanego materiale dowodowym. Oznacza to, że zmiany w zakresie wymiarów podestu oraz schodów dokonano samowolnie, już po oddaniu obiektu do użytkowania. Ponieważ zmiana kształtu podestu i schodów nie została wykazana w żadnym dokumencie związanym z budową przedmiotowego obiektu budowlanego (np. dziennik budowy, inwentaryzacja powykonawcza, czy wykaz nieistotnych zmian w pkt 6 dziennika budowy), nie może być rozpatrywana w trybie art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. W tym miejscu organ wskazał, iż tryb wskazany w art. 36a prawa budowlanego odnosi się jedynie do odstępstw dokonanych w toku procesu budowlanego powstałych przed oddaniem obiektu do użytkowania. Wszelkie zmiany będące wynikiem późniejszych robót budowlanych stanowią nowe zdarzenie, rozpatrywane w toku odrębnego postępowania, dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych. W ocenie [...]WINB organ powiatowy prawidłowo prowadził postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Przepisy art. 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie do robót budowlanych realizowanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b tejże ustawy. Postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego winno być prowadzone w przypadku gdy brak jest zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę lub decyzji pozwalającej na wykonanie określonych robót budowlanych lub gdy zakres prac został przekroczony. Analiza kopii mapy stanowiącej załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...] wskazuje, iż południowa elewacja budynku piekarni (znajdującego się na terenie działki nr ew. [...]) zaprojektowana została w ostrej granicy z działką nr [...], z czego wynika, iż podest wraz ze schodami o wymiarach 6,52 m x 1,50 m, w całości zaprojektowany został na terenie działki nr ew. [...]. Obecnie samowolnie wykonany podest wraz ze schodami znajduje się natomiast zarówno na terenie działki nr ew. [...], jak i na terenie działki nr ew. [...]. Z wypisu z rejestru gruntów działki nr ew. [...] wynika, iż jest to działka drogowa. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - część I zatwierdzonego Uchwałą Rady [...]nr [...] z dnia [...].09.2009 r., działka nr ew. [...] oraz [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolem 16.5 U/MW (stanowiącym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, 1 - teren usług i zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej), natomiast działka nr [...] oznaczona została symbolem 29 KD-D (stanowiącym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. s drogę publiczną, w § 3 ust. 1 pkt 4 ppkt 4.1 lit f uszczegółowiono, iż jest to droga publiczna dojazdowa). Granica pomiędzy powyższymi jednostkami terenowymi przebiega wzdłuż granicy działek nr ew. [...] i [...]. W związku z powyższym organ powiatowy słusznie uznał, iż zlokalizowanie spornego samowolnego podestu wraz ze schodami na działce o przeznaczeniu drogowym poza liniami rozgraniczającymi narusza zapisy planistyczne. Ponadto w myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Zdaniem [...]WINB brak jest w niniejszej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego przedmiotowej samowoli z uwagi na jej niezgodność z przepisami planistycznymi oraz Ustawy o drogach publicznych. Zasadnym jest więc nakazanie P.P. i J. J. doprowadzenie budynku produkcyjno - usługowego z częścią mieszkalną do stanu poprzedniego - zgodnego z Projektem technicznym budowlanym. W kwestii określenia adresata decyzji, [...]WINB wskazał, iż z treści księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz wypisu z rejestru gruntów wynika, że właścicielem działki nr ew. [...] jest [...], natomiast J. J. i P. P. przysługuje prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość. Jednakże z dokumentów archiwalnych Wydziału Architektury i Budownictwa wynika, iż adresatem zarówno pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1988 r. oraz potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...].05.1990 r. była jedynie J.J.. Również J. J. była jedynym wnioskodawcą o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Dodatkowo w dokumentacji projektowej jako jedynego inwestora (właściciela obiektu) wskazano Panią J. J.. Mając na uwadze powyższe, zasadnym jest nałożenie obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, wyłącznie na osobę zobowiązaną do zastosowania się do wszystkich warunków i zaleceń zawartych w uzgodnieniach wynikających z treści decyzji nr [...] z dnia [...].05.1988 r. Skarżący pismem z dnia [...] marca 2018 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako [...]WINB) z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], zaskarżając przy tym w całości ww. decyzję. Skarżący zarzucili przy tym ww. rozstrzygnięciu: 1) naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w zakresie kwalifikacji zmian dokonanych na nieruchomości przy ul. [...] względem projektu technicznego budowlanego piekarni i części mieszkalnej będącego załącznikiem do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę; 2) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu poprzez nakazanie doprowadzenia obiektu przy ul. [...] do stanu zgodnego z projektem technicznym budowlanym piekarni i częścią mieszkalną stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1988 r, udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy zwiększenie podestu z wymiaru 6,52 m x 1,50 m do wymiaru 9,30 m x 2,45 m oraz zmiana kształtu i usytuowania schodów wejściowych do budynku przy ul. [...], nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę; 3) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane poprzez dokonanie błędnej jego wykładni polegającej na niewłaściwym ustaleniu, iż przepis ten odnosi się jedynie do odstępstw dokonanych w toku procesu budowlanego powstałych przed oddaniem obiektu do użytkowania, w sytuacji gdy wniosek taki nie znajduje oparcia w treści przepisu; 4) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 36a ust. 5a ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sytuacji gdy zwiększenie podestu z wymiaru 6,52 m x 1,50 m do wymiaru 9,30 m x 2,45 m oraz zmiana kształtu i usytuowania schodów wejściowych do budynku przy ul. [...] nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu w/w przepisu; 5) naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 39 ust. 1 pustawy o drogach publicznych, polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy lokalizacja podestu ze schodami obiektu przy ul. [...] poza liniami rozgraniczającymi drogi ul. [...] nie powoduje niszczenia ani uszkodzenia drogi i jej urządzeń, nie zmniejsza trwałości drogi ani też nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Biorąc pod uwagę wyżej wskazane zarzuty, skarżący wnieśli o: 1) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji 2) uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r.; 3) zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania przed sądem administracyjnym według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na wniesioną skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga, nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nakazująca J. J. doprowadzenie budynku produkcyjno - usługowego z częścią mieszkalną, usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...], do stanu zgodnego z Projektem technicznym budowlanym z 1988 r. W ocenie Sądu, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kwestionowane schody oraz podest, przebudowano w okresie pomiędzy lipcem 1990 r. a rokiem 2005. Analiza dokumentacji archiwalnej, prowadzi do wniosku, że schody i podest w obecnej formie architektonicznej, są niezgodne z wyżej wspomnianym projektem. Projekt ten przewidywał dwubiegowe schody z podestem o wymiarach 6,52 m x 1,50 m, usytuowane po przeciwległych stronach podestu i położone równolegle w stosunku do południowej (frontowej) elewacji budynku, posiadające po 7 stopni o wymiarach 15,7 cm (wysokość) x 30 cm (szerokość) w każdym biegu. Z zapisów w dziennikach budowy nr [...] (części: I i II), przedłożonych wraz ze zgłoszeniem budynku produkcyjno-usługowego bez części mieszkalnej do użytkowania do Urzędu Dzielnicowego [...], nie wynika by dokonano jakichkolwiek odstępstw w zakresie schodów i podestu. Nie odnotowano także zmian w zakresie formy, kształtu oraz położenia schodów i podestu w dokumentacji. Z oświadczenia kierownika budowy z dnia [...].03.1990 r. zamieszczonego w dzienniku budowy (część II) wynika, że budowa piekarni osiedlowej typu [...] (bez części mieszkalnej) została wykonana zgodnie z obowiązującymi warunkami technicznymi oraz zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...].05.1988 r. z następującymi zmianami w stosunku do rozwiązań projektu: 1) zlikwidowany jeden strop w części przy silosowni 2) zmieniona konstrukcja dachu nad silosownią (wybuch mąki) 3) podniesienie posadowienia budynku o 20 cm (wyższa woda gruntowa), 4) zamiana stropów na DZ-3 w części socjalnej. Mając na uwadze powyższe, stwierdzono, że budynek nadaje się do użytkowania. Dlatego organ słusznie stwierdził, że wyjaśnienia P. P. w sprawie odstępstw w zakresie schodów i podestu, nie znajdują potwierdzenia w dokumentacji technicznej. Nie zostały one odnotowane w dzienniku budowy, nie uzyskały również wymaganych prawem akceptacji. W aktach archiwalnych przesłanych przez Wydział Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] brak jest również rysunków z zatwierdzonego projektu budowlanego z naniesionymi zmianami. Organ słusznie zatem uznał, że zmian w zakresie usytuowania, kształtu oraz wymiarów podestu, jak i schodów dokonano samowolnie. Z dokumentacji zdjęciowej, wynika, że zarówno schody, jak i podest istniały w obecnej formie architektonicznej już w 2005 r. Porównanie obecnej formy z dokumentacją archiwalną i projektem, prowadzi do wniosku, że zmiany powyższe nastąpiły już po oddaniu obiektu do użytkowania. Jak już wspomniano, stwierdzone zmiany nie zostały odnotowane w dzienniku budowy, ani też nie zostały zatwierdzone potwierdzeniem przyjęcia zgłoszenia o oddaniu do użytkowania obiektu budowlanego z dnia [...].05.1990 r. Wbrew twierdzeniu skarżących powyższe ustalenia, jednoznacznie wskazują, że zarówno podest, jak i schody w obecnym kształcie, nie były zbudowane jednocześnie z obiektem piekarni i przed oddaniem go do użytkowania. Nie jest także zasadne w świetle zgromadzonych dowodów twierdzenie, że po wybudowaniu piekarni, wykonywane prace, ograniczyły się jedynie do remontu i częściowej wymiany balustrad schodów i podestu. Skarżący kwestionują dokonaną przez organ kwalifikację powyższych zmian, podnosząc nieprawidłowy brak zastosowania normy art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących zwiększenie podestu z wymiaru 6,52 m x 1,50 m do wymiaru 9,30 m x 2,45 m oraz zmiana kształtu i usytuowania schodów wejściowych do budynku, nie stanowi istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu zamiennego zgodnego z tym, co zostało już wybudowane. Zdaniem Sądu argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. Tryb postępowania oraz materialnoprawne przesłanki zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, określa art. 36a Prawa budowlanego, precyzując jednocześnie, co należy rozumieć przez istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 1 – 6 istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, z wyjątkiem urządzeń budowlanych oraz obiektów małej architektury; 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a; 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu budowlanego przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze; 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 6) wymagającym uzyskania lub zmiany uzgodnień lub pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, lub b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b. Jak wynika z kopii mapy stanowiącej załącznik do projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Nr [...], południowa elewacja budynku piekarni (znajdującego się na terenie działki nr ew. [...]) zaprojektowana została w ostrej granicy z działką nr [...], zaś podest wraz ze schodami o wymiarach 6,52 m x 1,50 m, w całości zaprojektowany został na terenie działki nr ew. [...]. Obecnie, samowolnie wykonany podest wraz ze schodami znajduje się zarówno na terenie działki nr ew. [...], jak i na terenie działki nr ew. [...]. Z wypisu z rejestru gruntów działki nr ew. [...] wynika, iż jest to działka drogowa. Zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] - część I zatwierdzonego Uchwałą Rady [...] nr [...] z dnia [...].09.2009 r., działki nr ew. [...] oraz [...] położone są na obszarze oznaczonym symbolem 16.5 U/MW (stanowiącym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. a, 1 - teren usług i zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej), natomiast działka nr [...] oznaczona została symbolem 29 KD-D (stanowiącym zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 lit. s drogę publiczną, w § 3 ust. 1 pkt 4 ppkt 4.1 lit f uszczegółowiono, iż jest to droga publiczna dojazdowa). Granica pomiędzy powyższymi jednostkami terenowymi przebiega wzdłuż granicy działek nr ew. [...] i [...]. Organ zatem słusznie uznał, że zlokalizowanie spornego samowolnego podestu wraz ze schodami na działce o przeznaczeniu drogowym poza liniami rozgraniczającymi narusza zapisy planistyczne. W myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. W tym miejscu wskazać należy, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, polegający na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy lokalizacja podestu ze schodami obiektu przy ul. [...] poza liniami rozgraniczającymi drogi ul. [...] nie powoduje niszczenia ani uszkodzenia drogi i jej urządzeń, nie zmniejsza trwałości drogi ani też nie zagraża bezpieczeństwo ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222), zabrania lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Z treści tej normy odczytywanej łącznie z definicją pasa drogowego zawartą w art. 4 pkt 1 ww. ustawy wynika zatem, iż w przestrzennej bryle pasa drogowego, co do zasady nie powinno znajdować się nic, co nie wchodzi w jego skład (a zatem nic oprócz drogi, obiektów budowlanych i urządzeń technicznych związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogą). Umieszczenie jakichkolwiek obiektów budowlanych bądź urządzeń w pasie drogowym ex definitione powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ruchu samochodowego lub pieszego (jeśli dany obiekt ma być usytuowany w chodniku). Wykorzystywanie drogi do celów niezwiązanych z ruchem drogowym lub zarządzaniem drogą byłoby sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tej rzeczy publicznej. Lokalizacja jakiejkolwiek inwestycji w pasie drogowym, która nie jest związana z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego bez zgody i to bezwarunkowej właściwego zarządu dróg jest niedopuszczalna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 212/17, CBOSA). Z powyższych względów, dokonane samowolnie zmiany, nie mogą być w ocenie Sądu kwalifikowane, jako zmiany nieistotne w rozumieniu art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Wskazać także należy, że warunkiem zastosowania tej regulacji jest prowadzenie procesu budowlanego. Jego zakończenie czyni bezprzedmiotowym stosowanie tego przepisu, a ewentualna zmiana (rozbudowa, nadbudowa, przebudowa itd.) wykonanego obiektu może nastąpić po uzyskaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Budowa bowiem budynku z istotnymi odstępstwami, bez uzyskania pozwolenia zamiennego jest samowolą budowlaną w części dotyczącej tych odstępstw. Oczywiste jest, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę, wydana na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, może dotyczyć tylko zamierzonych, a nie dokonanych przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków tego pozwolenia (por. wyrok NSA z 8.12.2006 r., II OSK 44/06, CBOSA). Celem wprowadzenia omawianej regulacji nie było bowiem umożliwienie organom nadzoru budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, weryfikacji legalności ostatecznych decyzji organu architektoniczno-budowlanego, stanowiących podstawę wykonanych już robót. Dlatego nie jest zasadny podniesiony w skardze zarzut, że wykonanie zmian już po zakończeniu budowy, a nie w trakcie procesu budowlanego, nie stanowi przeszkody do zastosowania regulacji z art. 36a ust. 5a Prawa budowlanego. Z uwagi na niezgodność przedmiotowej samowoli z przepisami planistycznymi oraz przepisami Ustawy o drogach publicznych, brak jest w rozpoznawanej sprawie podstaw do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Prawidłowo zatem zastosowano art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Prawa budowlanego. Przepis ten dotyczy robót budowlanych wykonanych lub wykonywanych, których nie można zalegalizować, na przykład gdy okaże się że nastąpiło takie naruszenie prawa, którego nie można usunąć. Wówczas organ wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części albo o doprowadzeniu go do stanu poprzedniego. Przepis ten ma zastosowanie do robót budowlanych realizowanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b tejże ustawy. Postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowlanego winno być prowadzone w przypadku gdy brak jest zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę lub decyzji pozwalającej na wykonanie określonych robót budowlanych lub gdy zakres prac został przekroczony. W rozpoznawanej sprawie nakazano doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z projektem technicznym budowlanym a zarazem do stanu poprzedniego, jaki istniał, zanim dokonano samowolnej przebudowy schodów i podestu. W ocenie Sądu, organ nie naruszył także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ szczegółowo przeanalizował zebrany materiał dowodowy czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jak już wspomniano, prawidłowe są także jego ustalenia w zakresie kwalifikacji zmian dokonanych na przedmiotowej nieruchomości względem projektu technicznego budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] maja 1988 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Słuszne także było uchylenie decyzji organu I instancji i nałożenie wskazanego w decyzji organu odwoławczego obowiązku doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego, wyłącznie na J. J.. W tym zakresie organ również wyczerpująco wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznał, że zaskarżona decyzja, nie narusza prawa i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.