VII SA/Wa 941/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk ( spr.), Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołania I. M. - uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2015 r. nr [...] umarzającą w całości postępowanie prowadzone w sprawie wybudowania zastawki piętrzącej, przepławki dla ryb oraz mnicha monolitycznego, tj. obiektów budowlanych zlokalizowanych na rzece [...] (na działce oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...][...]), tj. obiektów budowlanych wybudowanych w ramach realizacji stawu usytuowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości [...] w gminie [...], i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, organ wskazał, że przed rozpoczęciem budowy Wójt Gminy [...] decyzją z [...] listopada 2006 r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nieruchomości o nr ewid. [...] oraz [...] położonych we wsi [...] dla inwestycji polegającej na budowie stawu ziemnego oraz zastawki piętrzącej na rzece [...]. Ponadto inwestor dysponuje obowiązującym pozwoleniem wodnoprawnym wydanym przez Starostę [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], które udziela pozwolenia wodnoprawnego w zakresie budowy stawu, budowy urządzenia piętrzącego - zastawki monolitycznej betonowej, budowy mnicha wlotowego i wylotowego oraz poboru wody. Następnie Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Wojciechowi [...] pozwolenia na budowę stawu na działce nr ewid. [...] we wsi [...], gmina [...]. Kolejno, decyzją z [...] kwietnia 2008 r., Nr [...], zmieniono decyzję z [...] sierpnia 2007 r. i zatwierdzono zamienny projekt budowlany. Zatwierdzone zmiany dotyczyły geometrii kształtu stawu. Decyzją z [...] listopada 2009 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie stawu ziemnego zrealizowanego zgodnie z decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2007 r. oraz decyzją zmieniającą z [...] kwietnia 2008 r. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.) urządzeniami wodnymi są urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, przeciwpowodziowe, kanały i rowy jak również stawy rybne. Równocześnie, na podstawie art. 62 ust. 1 powyższej ustawy, budownictwo wodne polega na wykonywaniu oraz utrzymywaniu urządzeń wodnych, przy czym, zgodnie z ust. 2 powyższego artykułu przepisy Prawa wodnego nie naruszają przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Oznacza to, że kwestie dotyczące budowy urządzeń wodnych zostały poddane regulacji ustawy Prawo budowlane, urządzenia te są kwalifikowane jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym wymagania dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę oraz procedura jej uzyskania zostały poddane rygorowi ustawy Prawo budowlane, zaś postanowienia ustawy Prawo wodne dotyczące urządzeń wodnych mają charakter jedynie uzupełniający i regulują kwestie szczegółowe takie jak konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego dla planowej inwestycji dotyczącej urządzeń wodnych. Wobec tego, skoro organem który zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stawu i urządzeń wodnych na nim był Starosta [...], a pozwolenie na użytkowanie stawu zostało wydane przez PINB w Powiecie [...], organem właściwym do skontrolowania legalności zrealizowanej inwestycji - jako całości - jest organ powiatowy, a nie wojewódzki. W sprawie nie ma zastosowania art. 83 ust 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym organem pierwszej instancji w sprawach obiektów i robót budowlanych: hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich jest wojewoda. A wobec tego zastosowania nie znajduje również art. 83 ust 3 ustawy Prawo budowlane zgodnie, z którym do wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje w sprawach nadzoru budowlanego, o których mowa w art. 83 ust 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Analizowana sprawa polega na skontrolowaniu wykonania stawu wraz z urządzeniami związanymi z jego funkcjonowaniem, a organem właściwym w sprawie nadzoru budowlanego takich inwestycji jest powiatowy inspektor nadzoru budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] złożyła I. M.. W ocenie skarżącej wybudowane betonowe tamy na rzece [...] powodują powodzie oraz narażają życie i mienie mieszkańców. W ocenie skarżącej jest to budowla wybudowana bez pozwolenia na budowę, do której Starosta [...] dopasował niezgodne z prawem pozwolenie wodnoprawne, obecnie unieważnione przez Dyrektora Krajowego Gospodarki Wodnej. Budowla ta nie ma związku z wybudowanym stawem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o potwierdzenie nieprawdy umorzył postępowanie w całości, twierdząc że inwestor zrealizował roboty w oparciu o pozwolenie na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zmienił zaś ustalenia i nie podtrzymał twierdzeń organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Badając legalność zaskarżonej decyzji -stosownie do dyspozycji powołanych przepisów- Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na początek należy zwrócić uwagę na relację zachodzącą między Prawem budowlanym a Prawem wodnym. Mianowicie zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów Prawa wodnego - w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy - Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego, stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że kwestie dotyczące budowy urządzeń wodnych zostały poddane regulacji ustawy Prawo budowlane, urządzenia te są kwalifikowane jako budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Tym samym wymagania dotyczące decyzji o pozwoleniu na budowę oraz procedura jej uzyskania zostały poddane rygorowi ustawy Prawo budowlane, zaś postanowienia ustawy Prawo wodne dotyczące urządzeń wodnych mają charakter jedynie uzupełniający. (vide: wyrok NSA z 22 października 2010 r. II OSK 1654/09, LEX nr 746714; wyrok WSA w Białymstoku z 16 marca 2011 r., sygn. akt II SA/BK 434/10, wyrok WSA w Poznaniu w wyroku z 14 października 2008r., II SA/Po 177/08; publ: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że z analizy będącego integralną częścią pozwolenia na budowę projektu budowlanego wynika, że obejmuje on "budowę stawu dla potrzeb własnych i związanych z tym budowli hydrotechnicznych" i w tym kształcie omówiony projekt budowlany został zatwierdzony przez Starostę [...]. Opracowanie projektu budowlanego stanowi podstawę do udzielenia pozwolenia na budowę stawu. W ramach budowy stawu wykonane miały zostać również urządzenia wodne: zastawka piętrząca typ Z-3 prostokątna, monolityczna, przepławka dla ryb, mnich monolityczny typ MN-3. Powyższe świadczy o tym, że staw wraz z urządzeniami mu towarzyszącymi stanowi powiązaną funkcjonalną całość. Bezcelowa byłaby realizacja stawu bez urządzeń zaopatrujących go w wodę, jak również nieuzasadnione byłoby realizowanie urządzeń na rzece jeśli nie powstałby staw, gdyż ich funkcjonowanie jest wzajemnie od siebie uzależnione i sprzężone ze sobą. Powyższe, z kolei, oznacza, że skoro organem który zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stawu był Starosta [...], a pozwolenie na użytkowanie stawu zostało wydane przez organ powiatowy w Powiecie [...], organem właściwym do skontrolowania legalności zrealizowanej inwestycji - jako całości - jest również organ powiatowy, a nie wojewódzki. Zgodnie z art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego do właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje, o których mowa między innymi w art. 48-51 ww. ustawy. Natomiast stosownie do ust. 3 ww. przepisu do właściwości wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji należą zadania i kompetencje określone w ust. 1, w sprawach, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4. Natomiast zgodnie z regulacją zawartą w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego sprawami tymi są - między innymi - sprawy dotyczące obiektów hydrotechnicznych piętrzących, upustowych, regulacyjnych, melioracji podstawowych oraz kanałów i innych obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, wraz z obiektami towarzyszącymi. A contrario jeżeli sprawa nie dotyczy urządzeń wodnych podstawowych - organem właściwym w sprawie będzie organ powiatowy. Zgodnie z art. 70 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo wodne, melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. W ust. 2 ww. przepisu wskazuje się, że urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Urządzeniami melioracji wodnych podstawowych, na podstawie art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego, są stopnie wodne oraz zbiorniki wodne - jeżeli służą celom, o których mowa w art. 70 ust. 1 ww. ustawy. Natomiast stosownie do art. 73 ust. 1 pkt 4 i 4a Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się ziemne stawy rybne oraz groble na obszarach nawadnianych - jeżeli służą celom wymienionym w art. 70 ust. 1 cyt. ustawy. (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2010 r. VII SA/Wa 1448/10, LEX nr 759986). Sporny staw wraz z urządzeniami mu towarzyszącymi stanowi powiązaną funkcjonalną całość związanych z tym budowli hydrotechnicznych, a zatem stanowi on urządzenie melioracji wodnych szczegółowych. Organem kompetentnym do wydania rozstrzygnięcia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym będzie w tym wypadku powiatowy organ nadzoru budowlanego. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo ustalił właściwość rzeczową organu. Wobec zaś nieprawidłowej właściwości organu orzekającego w pierwszej instancji zarzuty odwołania oraz zarzuty skargi w ogóle nie mogły być brane pod uwagę. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), orzekł jak w wyroku.