VII SA/Wa 942/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi R.F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2010r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r, Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku R.F. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją własną z [...] lutego 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] maja 2009r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2009r., odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] i [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na dz. nr [...] przy ul. [...] we wsi [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, że R.F. jest właścicielem działki nr ew. [...] bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestorów nr ew. [...]. Obszar oddziaływania inwestycji nie wykracza poza działkę inwestorów, gdyż nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia, że R.F. przysługuje przymiot strony na podstawie art. 28 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organ stwierdził, że weryfikowana decyzja nie jest również dotknięta pozostałymi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. i dodał, że przedmiotem postępowania jest decyzja odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, zatem zarzut o naruszeniu miejscowego planu pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Skargę na powyższą decyzję złożył R.F. wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji z [...] sierpnia 2008r. jako wydanej z rażącym naruszeniem miejscowego planu, poprzez udzielenie pozwolenia na budowę na działce o powierzchni mniejszej niż 500 m2, wymaganej ww. miejscowym planem. Skarżący zarzucił organom niedopuszczenie go do postępowania, z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, pomimo że jest właścicielem działki znajdującej się bezpośrednio w strefie oddziaływania działki inwestorów. Powołując się na wyroki sądów administracyjnych skarżący podniósł, że działki sąsiadujące z działkami inwestora są działkami znajdującymi się w strefie oddziaływania i właściciele tych działek są stronami postępowania administracyjno -budowlanego. Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdował art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, a także o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia uznaje się właścicieli sąsiadujących nieruchomości bez względu na to, czy powstający po sąsiedzku obiekt jest budowlany zgodnie z przepisami technicznymi, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy z naruszeniem tych przepisów chyba że organ jednoznacznie ustali, że granice obszaru oddziaływania w otoczeniu obiektu budowlanego nie przekraczają granic działki którą dysponuje wyłącznie inwestor. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru z dnia [...] marca 2010r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lutego 2010r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji własnej z dnia [...] maja 2009r., utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2009r., odmawiającą wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2008r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego na dz. nr [...]. Obowiązkiem organu było zatem zbadanie, czy decyzja z dnia [...] maja 2009r. nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., gdyż - co wymaga podkreślenia - postępowanie nieważnościowe nie polega na ponownym prowadzeniu postępowania dowodowego, badaniu przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ weryfikowanego rozstrzygnięcia, lecz ogranicza się jedynie do skontrolowania, czy badana decyzja nie jest obarczona wadami, o których mowa ww. przepisie, a których wystąpienie powoduje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 1998r., II SA 456/98). Z uwagi na przedstawioną wyżej specyfikę postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji również zakres kognicji Sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie wydane w takim postępowaniu sprowadza się jedynie do oceny, czy organ prawidłowo zbadał brak występowania ww. wad kwalifikowanych. Należało podzielić stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, że decyzja z dnia [...] maja 2009r. nie zawiera wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w tym nie narusza w sposób rażący art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wyjaśnić bowiem trzeba, że wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji obliguje organ nadzoru przede wszystkim do kontroli, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność, gdyż zgodnie z przepisem art. 157 § 2 kpa postępowanie to może być wszczęte jedynie na żądanie strony lub z urzędu (patrz wyrok NSA, I SA 2128/02, M. Prawn. 2003/4/147). W postępowaniu toczącym się w przedmiocie pozwolenia budowlanego zastosowanie znajduje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), który stanowi lex specjalis od zasady wyrażonej w art. 28 kpa. Wprawdzie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest postępowaniem toczącym się w nowej sprawie, nie zmienia to jednak zasadniczego przedmiotu tego postępowania, jakim nadal pozostaje pozwolenie na budowę. W związku z powyższym - co do zasady - przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego winien mieć również zastosowanie w postępowaniu nadzwyczajnym (patrz wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r., II OSK 598/06, niepubl.). Natomiast zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, rozumie się teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu stosownie do treści art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie można było zatem przyjąć, jak wskazywał skarżący, że samo sąsiedztwo z działką inwestorów decyduje o przymiocie strony właściciela działki sąsiedniej w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Celem przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest bowiem zawężenie kręgu stron jedynie do wymienionych w nim podmiotów i tylko tych, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości - przy czym ograniczenie to -wynikając z przepisów odrębnych, może godzić w konkretne uprawnienia tychże podmiotów do zagospodarowania ich działki. Takich ograniczeń odnośnie działki nr ew. [...] skarżący nie wskazał jak i nie wynikają one z akt sprawy. Nie można bowiem powołać przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżącego, w tym w zakresie warunków technicznych, jak i innych przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W konsekwencji nie można było przyjąć, że kontrolowaną w postępowaniu nieważnościowym decyzję z dnia [...] maja 2009r. wydano z naruszeniem art. 157 § 2 k.p.a., a tym bardziej w stopniu rażącym. W styuacji, gdy wniosek złożony w trybie art. 157 § 1 k.p.a. pochodzi od podmiotu, który nie jest stroną postępowania tego rodzaju, choćby nawet podnoszona przez niego argumentacja merytoryczna istotnie świadczyła o wadliwości kwestionowanej decyzji, organ winien odmówić wszczęcia takiego postępowania, co też zasadnie uczynił. Reasumując stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza. Na koniec wyjaśnienia wymaga, że o tym czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane w art. 156 § 1 kpa, organ może rozstrzygnąć dopiero po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego (por. wyrok I SA 1143/93, ONSA 1995, nr 3, poz. 145). Zatem przesłanka do której odwołuje się skarżący tj. "rażącego naruszenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie mogła być przedmiotem rozważań organu w postępowaniu toczącym się w zakresie dopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego, które podlegało ocenie w rozpatrywanej sprawie. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.