VII SA/Wa 942/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi H.. M. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej B.A. pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania lokalu handlowego na lokal gastronomiczny zajmujący część pomieszczeń na parterze i pierwszym piętrze kamienicy handlowo-usługowo-mieszkalnej, wraz z wykonaniem instalacji wewnętrznych: elektrycznej, wod.-kan., gazowej, wentylacji i klimatyzacji na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w [...]), w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku (poza pomieszczeniami na parterze i pierwszym piętrze kamienicy) i odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części, - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Wojewoda [...] stwierdził na wniosek współwłaścicieli kamienicy ( M. G., T. K., K. P., G. P. i A. G. ) nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...]w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku (poza pomieszczeniami na parterze i pierwszym piętrze kamienicy) i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji w pozostałej części. Odwołanie od decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r. złożył H. C.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012r i stwierdził w całości nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]sierpnia 2007 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H. M. C., prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 909/13, uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowodowała pogorszenie sytuacji strony, bowiem stwierdzono w całości nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W ocenie Sądu, organ odwoławczy odstępując od zasady reformationis in peius nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, na czym polegało rażące naruszenie prawa przez Wojewodę [...] co powoduje, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. narusza art. 139 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Uwzględniając zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 8 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 909/13, po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku (poza pomieszczeniami na parterze i pierwszym piętrze kamienicy) została wydana z rażącym naruszeniem art 32 ust 1 pkt 2 i art 35 ust 1 pkt 3 Prawa budowlanego w związku z art 39 ust. 1 Prawa budowlanego i art 36 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z akt sprawy wynika, że kamienica położona na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...] stanowi element zespołu urbanistycznego Starego Miasta i [...], który to zespół urbanistyczny posiada status zabytku wpisany w rejestrze zabytków pod nr [...]. Oznacza to, że inwestor przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę powinien uzyskać pozwolenie wojewódzkiego konserwatora zabytków - o którym mowa w art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie przywołany przepis (art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane) nie stanowi wprost, że inwestor ma obowiązek przedstawienia właściwemu organowi ochrony zabytków projektu budowlanego, organ ten jednak aby wydać pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie stanowiącym element zespołu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, musi posiadać szczegółową wiedzę dotyczącą planowanych robót, czy też użytych materiałów budowlanych. Z akt sprawy wynika, że przed wydaniem kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r., znak: [...], uzgodnił jedynie - w trybie art. 106 k.p.a. - projekt decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2007 r., Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy. Prezydent miasta [...] wydał kontrolowaną decyzję pomimo nie spełnienia koniecznego warunku przedstawienia przez inwestora ostatecznej decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przy czym brak decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwalającej na realizację kwestionowanej inwestycji wewnątrz budynku w żaden sposób nie narusza ładu przestrzennego ani też nie ingeruje w ład urbanistyczny obowiązujący na terenie na którym usytuowany jest budynek inwestycyjny. Z tego względu brak pozwolenia organu konserwatorskiego na prace ograniczone do wnętrza budynku stanowi naruszenie prawa nie mające jednak charakteru rażącego. Natomiast brak pozwolenia organu konserwatorskiego na tę część inwestycji, która obejmuje instalację wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku nosi znamiona rażącego naruszenia prawa. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. wniósł H. M. C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej polegające na nieustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych poprzez rozszerzenie zakresu orzekania bez możliwości złożenia wniosków dowodowych przez skarżącego, b) art. 8 k.p.a poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażający się w dokonaniu rozstrzygnięcia sprawy w rozszerzonym zakresie bez możliwości wypowiedzenia się przez stronę skarżącą co do zebranego materiału dowodowego w sprawie, c) art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony udziału w postępowaniu i niezapoznanie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, ani niepoinformowaniu o możliwości zapoznania się przez skarżącego będącego stroną ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pomimo rozszerzenia postępowania i orzekania o część decyzji nie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w postępowaniu przed organem I Instancji, ani niebędącej przedmiotem zaskarżenia odwołaniem, co uniemożliwiło złożenie skarżącemu będącemu stroną stosownych wniosków dowodowych dla wykazania braku naruszeń prawa zarówno w części zaskarżonej jak też przede wszystkim w części rozszerzonej. d) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o ochronie zabytków poprzez nieuprawnione rozciągnięcie na konkretny obiekt i jego elementy ochrony, która przysługuje jedynie elementom układu urbanistycznego, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest uzasadniona. Kontrolowana przez Sąd decyzja zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest instytucją umożliwiającą wycofanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych którym służy domniemanie legalności, a które dotknięte są najcięższymi wadami powodującymi nieważność decyzji od samego początku z mocy art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania, a jego celem nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 §1 pkt 1-7 k.p.a. Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 §1 k.p.a. istnieje rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wtedy, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem, a przy tym naruszenie jest tak ciężkie, że powoduje sankcję nieważności. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wbrew ocenie organów nadzorczych taka sytuacja nie występowała w niniejszej sprawie. Organy obu instancji przyjęły, że kontrolowana decyzja w części w której udziela pozwolenia na budowę instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na brak zgody konserwatora zabytków wydanej na podstawie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże z akt sprawy wynika, że brak zgody konserwatora zabytków na wykonanie przedmiotowych robót nie był sprawą oczywistą. Budynek w którym prowadzono roboty budowlane nie był objęty ochroną konserwatorską lecz znajdował się na terenie zespołu urbanistycznego Starego Miasta i [...], który to zespół urbanistyczny posiada status zabytku. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. uzgodnił decyzję Prezydenta m. [...] z dnia [...] maja 2007r o warunkach zabudowy, która poprzedzała wydanie kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu uzgadniającym organ konserwatorski z powołaniem na art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazał, że pozwolenia konserwatorskiego wymagają roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana bryły obiektu, układu i wystroju elewacji. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wyjaśnił, że planowana inwestycja będzie polegała na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia parteru i piętra z przeznaczeniem na lokal gastronomiczny, które to działanie jest dopuszczalne z punktu ochrony zabytkowego zespołu urbanistycznego. Organ nadzorczy dysponując postanowieniem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2007 r. sam nie był w stanie ocenić, czy budowa instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnątrz budynku wymagała odrębnej zgody organu konserwatorskiego. W związku z powstałymi wątpliwościami zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków pismem z dnia 12 września 2012 r. z prośbą o udzielenie odpowiedzi, czy na wykonanie instalacji wentylacji i klimatyzacji poza ścianą wewnętrzną budynku i na dachu sąsiedniego budynku, od strony podwórza wymagana jest odrębna zgoda konserwatora zabytków. Dopiero z odpowiedzi - pisma [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012r organ nadzorczy dowiedział się, że urządzenia wentylacyjne umieszczone na zewnętrznej ścianie od strony podwórza powinny podlegać uzgodnieniu z urzędem konserwatorskim. Kwestia zgody konserwatora na umieszczenie kwestionowanych urządzeń instalacji wentylacji i klimatyzacji na zewnętrznej ścianie od strony podwórza nie była więc sprawą oczywistą dlatego nie można zarzucić kontrolowanej decyzji rażącego naruszenia prawa. W świetle przytoczonych okoliczności Sąd uznał, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku na podstawie art. 152 w/w ustawy, a orzeczenie o kosztach znajduje oparcie w art. 200 ww ustawy.