VII SA/Wa 942/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi G. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] w przedmiocie uznania zarzutów za bezzasadne oddala skargę I. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał G. A. K. (dalej jako Skarżący lub Zobowiązany) rozbiórkę - w terminie 4 miesięcy od daty, w której decyzja stanie się ostateczna - umocnienia liniowego (zabudowy) brzegu Zbiornika Z. zrealizowanego na wysokości działek o nr ewid. [...] i [...] w miejscowości N. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję w części dotyczącej określenia terminu wykonania rozbiórki, zaś w pozostałej części utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1409/16 tutejszy Sąd odrzucił skargę G. K. na wskazaną decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. Następnie GINB decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...] (utrzymaną w mocy decyzją własną z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Skarga wywiedziona przez Zobowiązanego została przez tutejszy Sąd oddalona - por. wyrok z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 2536/17. Wcześniej Sąd postanowieniem z dnia 16 stycznia 2018 r. odmówił wstrzymania wykonania decyzji GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. II. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 9 grudnia 2016 r. [...] ustalił, że decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. nie została wykonana. Pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...] organ upomniał zobowiązanego o obowiązku wykonania nakazu zawartego w ww. decyzji (data doręczenia upomnienia w dniu 19 stycznia 2017 r.). Z protokołu oględzin [...]WINB z dnia 21 listopada 2017 r. wynika, że zabudowa brzegu Zbiornika Z., pomimo decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...], nie została rozebrana. Po bezskutecznym upomnieniu, [...]WINB działając jako organ egzekucyjny w dniu [...] grudnia 2017 r. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z klauzulą o skierowaniu do egzekucji administracyjnej (tytuł doręczno w dniu 12 grudnia 2017 r.). III. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. G. K., na podstawie art. 33 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1201, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.) wniósł następujące zarzuty: 1. brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia; 2. nieistnienie konieczności uzyskania pozwolenia ani zgłoszenia z uwagi na zmianę przepisów budowy liniowych umocnień brzegów rzek i potoków górskich oraz brzegu morskiego, brzegu morskich wód wewnętrznych, niestanowiących konstrukcji oporowych. IV. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] znak: [...] [...]WINB uznał przedstawione zarzuty za bezzasadne. Jak wskazał w uzasadnieniu, w odróżnieniu od zwykłych środków zaskarżenia (w postaci odwołania oraz zażalenia), podstawą do wniesienia zarzutów w toku postępowania egzekucyjnego są wyłącznie przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a. Zarzuty zgłoszone przez Skarżącego zakwalifikowane zostały jako wynikające z art. 33 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. Niezasadny jest zatem zarzut nieistnienia obowiązku. Egzekwowany jest obowiązek wynikający z decyzji [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] nakazujący rozbiórkę umocnienia liniowego (zabudowy) brzegu Zbiornika Z. zrealizowanego na wysokości działek o nr ew. [...] i [...] w miejscowości N. Decyzja ta jest ostateczna, znajduje się w obiegu prawnym i jest również wykonalna w całości. Zmiana przepisów Prawa budowlanego, o której mowa w zarzutach pozostaje bez wpływu na niniejsze postępowanie egzekucyjne. Należy bowiem zauważyć, ze dopóki w obiegu prawnym znajduje się ww. decyzja [...]WINB to organ egzekucyjny jest zobowiązany do prowadzenia czynności celem wyegzekwowania obowiązku nią nałożonych. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ramach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym organ egzekucyjny nie ma prawnych możliwości dokonania oceny weryfikacji wydanego rozstrzygnięcia nakazowego w sprawie. Chybiony jest także zarzut niedoręczenia Zobowiązanemu upomnienia. Z akt sprawy (vide ZPO) wynika, że upomnienie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2017 r. zostało podjęte przez A. K., tj. pełnoletniego domownika, sąsiada lub dozorcę domu. Zobowiązany uiścił ponadto należność wynikającą z wystawionego mu upomnienia. [...]WINB poinformował Skarżącego, że zgodnie z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525) Wojewoda może, w drodze decyzji administracyjnej, wstrzymać egzekucję administracyjną. Wstrzymanie egzekucji administracyjnej, z zastrzeżeniem ust. 4, może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony i może dotyczyć czynności każdego organu prowadzącego egzekucję administracyjną. V. Po rozpatrzeniu zażalenia na powyższe postanowienie, GINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...]WINB z dnia [...] stycznia 2018 r. Wyjaśnił, że katalog sytuacji, które mogą stanowić podstawę do wniesienia zarzutów jest katalogiem zamkniętym i żadne inne sytuacje czy powody nie mogą stanowić podstawy zarzutów. Zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego są sformalizowanym środkiem prawnym. Ich wniesienie wszczyna postępowanie zmierzające do ich rozpoznania. Podniesione w nich okoliczności, które zdaniem zobowiązanego, wykluczają możliwość prowadzenia postępowania egzekucyjnego, zakreślają granice sprawy rozpoznawanej przez organ egzekucyjny. Jeżeli zatem dany zarzut nie zostanie podniesiony przez zobowiązanego, to nie może być rozpoznany przez organ egzekucyjny, a co za tym idzie ani w postępowaniu odwoławczym, ani w skardze do sądu administracyjnego, nie można organowi egzekucyjnemu skutecznie zarzucić, że nie uwzględnił on okoliczności będącej przeszkodą w prowadzeniu egzekucji administracyjnej, jeżeli wcześniej nie wniesiono zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji, obejmującego tę okoliczność. Upomnienie z dnia [...] stycznia 2017 r. zostało doręczone na adres Zobowiązanego w dniu 19 stycznia 2017 r. (vide zwrotne potwierdzenie odbioru). Ponadto, w odpowiedzi na ww. upomnienie, Zobowiązany pismem z dnia 17 lutego 2017 r. wystąpił do organu wojewódzkiego z prośbą o "umożliwienie wykonania decyzji do dnia [...] grudnia 2017 roku". Celem postępowanie egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązku przez Zobowiązanego, który został na niego nałożony ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest przez niego wykonywany dobrowolnie. Środki prawne przewidziane w ramach postępowania egzekucyjnego mają służyć jedynie zapewnieniu prawidłowego przebiegu egzekucji, nie zaś kwestionowaniu spraw już ostatecznie rozstrzygniętych. Decyzja GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r. utrzymująca w mocy co do meritum decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2016 r., pozostaje w obrocie prawnym, nie została w żadnym trybie przewidzianym przepisami prawa wzruszona, jest ostateczna i bezspornie podlega wykonaniu. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wkraczając w merytoryczne badanie zasadności egzekwowanego obowiązku organ egzekucyjny podejmowałby się rozpatrywania sprawy ostatecznie rozstrzygniętej. Skutkowałoby to sytuacją, w której organ egzekucyjny byłby niejako trzecią instancją rozpatrującą sprawę, a postępowanie egzekucyjne byłoby kontynuacją postępowania merytorycznego, w trakcie którego obowiązek podlegający egzekucji został określony. Z tych też przyczyn organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zgłaszanych zastrzeżeń co do obowiązku nałożonego decyzją ostateczną, a środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym nie mogą być wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej, stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. W postępowaniu egzekucyjnym nie można więc kwestionować ani zasadności nałożonego na zobowiązanego obowiązku, ani też jego zakresu, gdyż ten wynika z decyzji ostatecznej, która została podjęta w ramach innego postępowania. Ponadto GINB zauważył, że prowadzone postępowanie sądowe w sprawie skargi Skarżącego na decyzję GINB z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji GINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., pozostaje bez wpływu na zasadność podjętego rozstrzygnięcia. VI. Skargę na powyższe postanowienie GINB wywiódł G. K., kwestionując to rozstrzygnięcie w całości, wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającego go postanowienia [...]WINB oraz o orzeczenie o kosztach postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 29 § 2 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. przez niewłaściwe zastosowanie wskutek wadliwego przyjęcia, że tytuł wykonawczy spełnia wymogi formalne, podczas gdy w tytule wykonawczy nie zawarto numeru PESEL zobowiązanego i aktualnego miejsca zamieszkania Zobowiązanego; 2. art. 22 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, z którą związana jest egzekwowana należność, prawidłowe jest wskazanie adresu ich siedziby; 3. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 20956 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w zw. z art. 18 § 1 u.p.e.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nierozpoznanie całości materiału, co spowodowało błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na utrzymaniu w mocy tytułu wykonawczego, który nie zawierał aktualnego adresu Zobowiązanego i nie zawierał numeru PESEL Zobowiązanego; 4. art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., poprzez prowadzenie postępowania egzekucyjnego przy niespełnieniu w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27. W uzasadnieniu skargi sformułowano uwagi, co do słuszności decyzji nakazującej rozbiórkę. Ponadto zwrócono uwagę, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymagań art. 27 u.p.e.a. Z załączonego do akt tytułu wykonawczego wynika, że nie zawiera on numeru PESEL Zobowiązanego nadto adres wskazany w tytule jest adresem wykonywania działalności przez Zobowiązanego, nie zaś miejscem jego zamieszkania. W tych okolicznościach organ I instancji powinien z urzędu zbadać dopuszczalność egzekucji administracyjnej - czy tytuł wykonawczy posiada wszystkie przewidziane prawem elementy. Brak chociażby jednego z nich powoduje niedopuszczalność egzekucji w postępowaniu administracyjnym. VII. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: VIII. Skarga jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy wskazać na istotę postępowania egzekucyjnego. Otóż nie budzi wątpliwości, iż jego celem jest doprowadzenie do realizacji przez Zobowiązanego obowiązku, który został na niego nałożony m.in. ostateczną decyzją administracyjną, a nie jest wykonywany dobrowolnie. Wszelkie środki prawne w jakie ustawodawca wyposażył Zobowiązanego w ramach postępowania egzekucyjnego (m.in. zarzuty) mają służyć zapewnieniu prawidłowego przebiegu tego postępowania i nie mogą prowadzić do podważania istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ocenioną niejednokrotnie również przez sąd administracyjny. W niniejszej sprawie mamy zatem do czynienia z decyzją precyzyjnie określającą nakazaną rozbiórkę umocnienia brzegowego. Decyzja ta jest ostateczna (skargę odrzucono). Nadto, została oceniona także w trybie nieważnościowym przez GINB jak i sąd administracyjny (skargę nieprawomocnie oddalono). Nie ma zatem jakichkolwiek powodów by twierdzić, iż stosunek administracyjny (nakaz rozbiórki) wygasł bądź stał się nieaktualny, został wykonany, umorzony w całości lub części, przedawnił się czy wreszcie nie istnieje - w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Organy prawidłowo ustaliły i wyjaśniły, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany (potwierdzają to protokoły kontroli). W ramach postępowania wywołanego zarzutami co do prowadzonej egzekucji nie jest możliwe kwestionowanie zasadności orzeczonej rozbiórki, a tego w istocie domaga się Skarżący, wskazując zarówno w zarzutach, zażaleniu jak i w skardze na to, że nie można było orzec rozbiórki wykonanego przez niego umocnienia brzegowego z uwagi na zmianę przepisów prawa. Z powyższych względów Sąd nie podziela takiej argumentacji, jako prowadzącej do merytorycznego kwestionowania nałożonego nakazu rozbiórki. IX. Wyjaśnić także należy, że organ egzekucyjny (będący w tym przypadku także wierzycielem obowiązku) wywiązał się z wynikającego z art. 15 § 1 u.p.e.a., obowiązku doręczenia Zobowiązanemu upomnienia na prawidłowy adres. W aktach sprawy znajduje się upomnienie z dnia [...] stycznia 2017 r., nr p wzywające do dobrowolnego wykonania obowiązku oraz zapłaty kwoty 11,60 zł. Upomnienie to zostało doręczone na adres: "G. A. K.; Al. N., S. L.; [...] W.". Upomnienie odebrała pod tym adresem w dniu 19 stycznia 2017 r. A. K. bądź K. (podpis nie jest w tym względzie czytelny). O tym, że upomnienie dotarło do adresata świadczy wykonany przez niego przelew bankowy kwoty 11,60 zł (z dnia 20 stycznia 2017 r.), w którym adres Skarżącego jest tożsamy z adresem z upomnienia i którego tytuł wprost nawiązuje do doręczonego dokumentu. Nadto, świadczy o tym również pismo Skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r., w którym powołuje się na wskazane upomnienie i podaje tożsamy adres. W tej sytuacji trudno z oczywistych względów uznać za zasadne zarzuty Skargi, wskazujące na niedoręczenie upomnienia. Co także istotne, organ egzekucyjny wystąpił o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców oraz rejestru PESEL. W odpowiedzi otrzymał pismo Burmistrza W. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] z którego wynika numer PESEL G.K. jak i jego aktualny adres zameldowania na pobyt stały, tożsamy z tym z upomnienia, pod którym figuruje od dnia 24 listopada 1997 r. W związku z powyższym trudno mówić, aby upomnienie w ogóle nie dotarło do Zobowiązanego (przeczą temu jego działania i zachowanie), czy też aby zostało skierowane pod niewłaściwy adres. Rolą upomnienia jest ostateczne, przedegzekucyjne poinformowanie Zobowiązanego o konieczności wykonania istniejącego obowiązku. Upomnienie realizuje zatem postulat skłaniania podmiotów zobowiązanych do dobrowolnego wykonania decyzji, tak aby stosowanie środków egzekucyjnych nie było konieczne. X. Całkowicie chybione są także twierdzenia Skarżącego, wskazujące na brak wymienienia w tytule wykonawczym jego numeru PESEL. Na stronie pierwszej tytułu nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., w części [...], rubryka nr [...], znajduje się prawidłowy numer PESEL, zgodny z tym pozyskanym z ewidencji ludności. Brak jest zatem podstaw do jakichkolwiek twierdzeń przeciwnych. W powyższej sytuacji Sąd zauważa, iż całkowicie chybione są zarzuty nr 1, 3 i 4 skargi. W tytule wykonawczym podano prawidłowy numer PESEL Skarżącego oraz aktualny, wedle rejestru, adres zamieszkania i zameldowania (podawany także przez samego Skarżącego w nadsyłanej korespondencji).Upomnienie doręczono także na aktualny adres, zaś Skarżący upomnienie to bez wątpienia otrzymał. W tej sytuacji nie można mówić o naruszeniu art. 29 § 2 pkt 3 w zw. z art. 27 § 1 pkt 2 u.p.e.a. bowiem tytuł wykonawczy spełnia wszystkie wymagania stawiane przez przepis art. 27 § 1 u.p.e.a. Nie można także w ogóle mówić o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. albowiem organy prawidłowo oceniły materiał zgromadzony w sprawie, w szczególności okoliczności łączące się z podniesionymi zarzutami. Jako niezrozumiały należy traktować zarzut nr 2 skargi, wskazujący na naruszenie art. 22 § 2 u.p.e.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku osób fizycznych prowadzących działalność gospodarczą, z którą związana jest egzekwowana należność, prawidłowe jest wskazanie adresu ich siedziby. Po pierwsze, wskazany w tytule wykonawczym i upomnieniu adres jest adresem zameldowania i zamieszkania Skarżącego. Po drugie, wskazanie tego adresu przez Skarżącego jest niekwestionowane. W powyższej sytuacji Sąd uznał za bezpodstawne zarzuty Skarżącego i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.