VII SA/Wa 948/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant Joanna Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2008r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej skargę oddala Sygn. akt: VII SA / Wa 948 / 08 U Z A S A D N I E N I E Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008r., znak [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz w związku z art. 36 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. P. , od decyzji Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2007 r. w sprawie odmowy zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] o nadaniu uprawnień budowlanych - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2007 r. K. P., wystąpiła o zmianę na podstawie art. 155 k.p.a.- decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., nr ewidencyjny [...] o nadaniu jej uprawnień budowlanych, w ten sposób, że nazwisko "R." winno być zastąpione nazwiskiem "P". W w/w wniosku zakwestionowała stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. ( II OSK 769/2005) podnosząc, że wykładnia art. 155 k.p.a. tam dokonana nie da się pogodzić z zasadami zdrowego rozsądku. Skoro, bowiem art. 155 k.p.a. upoważnia organ do tak daleko posuniętej merytorycznej ingerencji w ostateczną decyzję, w postaci uprawnienia do jej uchylenia lub zmiany, to tym bardziej na podstawie tego artykułu możliwym winno być dokonywanie technicznych zmian tej decyzji np. w postaci zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego". Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Okręgowa Komisja Kwalifikacyjna [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa odmówiła zmiany na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji Wojewody [....] z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] o nadaniu stronie uprawnień budowlanych. W uzasadnieniu organ I instancji powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r. (II OSK 769/2005) w którym stwierdzono, że przepis art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej praw. W żadnym razie natomiast nie można tego przepisu zastosować do technicznej zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyłącznie przepisy administracyjnego prawa materialnego mogą zawierać odpowiednie do regulowanych nimi kwestii unormowania określające zarówno obowiązek, jak i prawo wymiany wydawanych na ich podstawie rozstrzygnięć. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik strony zarzucając decyzji organu pierwszej instancji - naruszenie art. 155 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędnej wykładni niezastosowanie art. 155 k.p.a., naruszenie art. 47 oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nałożenie na wnioskodawczynię obowiązku dokumentowania zmiany danych osobowych przez przedkładanie wobec osób trzecich odpisu skróconego aktu małżeńskiego, naruszenia art. 37 ustawy o ochronie danych osobowych, poprzez zobowiązanie wnioskodawczyni, wbrew przepisom ustawy, do przetwarzania danych osobowych jej małżonka i ich rodziców. W wyniku rozpoznania opisanego wyżej odwołania, zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja. W jej uzasadnieniu Krajowa Komisja Kwalifikacyjna wskazała, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego, można wyróżnić grupę przepisów dających możliwość dokonywania zmian technicznych w decyzji, np. w trybie art. 113 k.p.a. przy czym zmiany techniczne nie są dokonywane w drodze decyzji administracyjnej. Zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. następuje w drodze wydania innej decyzji administracyjne. Zgodnie z ogólnie przyjętą definicją, decyzja administracyjna stanowi oświadczenia woli organu administracji rozstrzygające o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnie wskazanego podmiotu. Wydając decyzję administracyjną "rozstrzyga", "decyduje", "orzeka" o konkretnych, wynikających z obowiązujących przepisów prawa obowiązkach lub uprawnieniach indywidualnie wskazanego podmiotu. Przy wydawaniu decyzji musi istnieć sprawa administracyjna, którą będzie rozstrzygał, a więc w obowiązujących przepisach prawa musi być określony pewien stan faktyczny, z zaistnieniem, którego przepisy te wiążą powstanie określonych uprawnień lub obowiązków dla obywateli. Akt, który wprowadza do innej decyzji zmiany techniczne, niczego nie rozstrzyga, nie jest ani przejawem woli organu administracyjnego ąni aktem stosowania prawa. Decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. zmieniająca inną decyzję, musi zachować swój dotychczasowy, przyjęty w systemie i doktrynie charakter. Poprzez zmianę musi, zatem w jakiś sposób "rozstrzygać", "orzekać" o uprawnieniach strony nadanych decyzją zmienianą, przewidzianych w przepisach prawa. Siłą rzeczy musi dotyczyć zmian merytorycznych, a nie technicznych. Zdaniem organu dokonanie w drodze decyzji administracyjnej zmian technicznych w innej decyzji jest niedopuszczalne, jest sprzeczne z istotą, definicją i funkcją decyzji administracyjnej. Nie można, zatem twierdzić, że skoro organ może w drodze decyzji dokonać zmian merytorycznych w decyzji ostatecznej, to tym bardziej może w niej dokonać zmian technicznych. Co więcej, w obowiązującym systemie prawa nie tylko brak jest przepisów nakazujących rozstrzyganie tego typu spraw w drodze decyzji administracyjnych, ale brak jest w ogóle przepisów, które przewidywałyby możliwość lub obowiązek wymiany dokumentów dotyczących uprawnień budowlanych w związku ze zmianą danych osobowych, w szczególności możliwości dokonania takiej zmiany nie przewidziano w ustawie z dnia z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126 z późn. zm.), choć w niektórych ustawach, dopuszczono możliwość dokonania zamiany w odniesieniu do określonej kategorii dokumentów. W ocenie organu skoro w niniejszej sprawie brak jest przepisów uprawniających do wydania decyzji, to należy uznać, że postępowanie wszczęte wnioskiem strony jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. Celem postępowania administracyjnego jest, bowiem załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może zostać osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa). Zgodnie zaś z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezprzedmiotowość postępowania zachodzi wówczas, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, co powoduje, że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Odnosząc się do zarzutów naruszenia Konstytucji RP i ustawy o ochronie danych osobowych organ odwoławczy wskazał, że decyzją organu pierwszej instancji nie zobowiązywała strony do czynności wskazanych w osnowie odwołania. Zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy -Prawo budowlane, podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Stosownie do powyższego stronna powinna wnieść o dokonanie stosownych zmian w w/w rejestrze oraz rejestrze członków właściwej izby samorządu zawodowego, a po ich dokonaniu, wystąpić o wydanie stosowanych zaświadczeń, które obejmowałyby już aktualne dane osobowe. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła K. P. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca podtrzymała stanowisko wyrażone w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dodatkowo wskazała, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji w okolicznościach, gdy postępowanie z jej wniosku nie mogło zostać uznane za bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Ponadto Sąd Administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa. Zasadniczą w sprawie kwestią jest, czy skarga na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, uchylającą decyzję o zmianie w trybie art. 155 k.p.a. decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych ze względu na zmianę nazwiska strony oraz o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji ze względu na bezprzedmiotowość postępowania, powinna być przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalona, czy też Sąd mógł skargę uwzględnić uznając, że mógł być zastosowany tryb określony w art. 155 kpa. Otóż w sprawie nie jest sporne, że przepisy prawa administracyjnego materialnego nie przewidują możliwości wymiany decyzji o nadaniu uprawnień budowlanych wymaganych do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w razie zmiany danych osobowych (imienia, nazwiska). W systemie prawa krajowego w niektórych regulacjach przewidziano wymianę dokumentów wydawanych na podstawie przepisów administracyjnego prawa materialnego w sytuacji, gdy nastąpi zmiana danych osobowych posiadacza dokumentu, ustalając wręcz obowiązek wymiany dokumentu. Taki obowiązek wynika z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 z późn. zm.), który stanowi, że posiadacz dowodu osobistego ma obowiązek wymienić ten dokument w razie zmiany danych, które zamieszcza się w dowodzie osobistym. Dowód osobisty jest dokumentem stwierdzającym tożsamość osoby (art. 1 ust. 3 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych) i w związku z tym państwo jest niewątpliwie zainteresowane w tym, aby dokument ten zawierał dane aktualne. Oczywiste jest przy tym, że wymiana dokumentu ze względu na zmianę danych osobowych, tak jak to przewiduje ustawa o ewidencji ludności i dowodach osobistych, nie dokonuje się w drodze wydania decyzji administracyjnej, a więc władczego rozstrzygnięcia właściwego organu administracji publicznej, lecz jest tylko czynnością materialno-techniczną, potwierdzeniem już wcześniej dokonanej zgodnie z prawem zmiany danych osobowych. Zmiana danych osobowych może nastąpić przykładowo w razie zawarcia związku małżeńskiego i zmiany w związku z tym nazwiska jednego lub obojga małżonków lub w drodze decyzji administracyjnej o zmianie imienia lub nazwiska. Rozstrzygnięciem władczym objęta jest zmiana imienia lub nazwiska, natomiast wynikające stąd konsekwencje, a więc wymiana dowodu osobistego, prawa jazdy, nie wymagają już podjęcia jakiegokolwiek władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej. Zarówno decyzja o nadaniu uprawnień budowlanych, jak i odpis aktu małżeństwa są dokumentami urzędowymi w rozumieniu art. 76 § 1 kpa. Osoba wykonująca samodzielne funkcje techniczne na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej o nadaniu uprawnień budowlanych legitymuje się dokumentem (decyzją nadającą uprawnienia), a w razie zmiany danych osobowych, również dokumentem stwierdzającym zmianę tych danych. Podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej musi istnieć nie tylko w postępowaniu administracyjnym ogólnym (zwykłym), ale również w postępowaniach nadzwyczajnych, w związku z przedmiotowym wnioskiem w trybie art. 155 k.p.a.. Nie znajduje uzasadnienia pogląd, że organ administracji publicznej mógł dokonać zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej o nadaniu uprawnień budowlanych w części dotyczącej nazwiska osoby uprawnionej w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 155 kpa, przewidziany, jako wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, umożliwia w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi on jednak wyraźnie, iż decyzja, na mocy, której strona nabyła prawo, może być w określonych warunkach zmieniona. Przepis ten ma, więc zastosowanie do zmiany ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie nabytych na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej praw. Sąd w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 769/05 ( LEX nr 209463) gdzie wskazano, że przepis art. 155 k.p.a. w żadnym razie nie można tego przepisu zastosować do technicznej zmiany danych osobowych podmiotu uprawnionego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Wyłącznie przepisy administracyjnego prawa materialnego mogą zawierać odpowiednie do regulowanych nimi kwestii unormowania określające zarówno obowiązek, jak i prawo wymiany wydawanych na ich podstawie rozstrzygnięć. Mając na uwadze powyższa argumentację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).