VII SA/Wa 950/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi S. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania skargę oddala Przedmiotem skargi wniesionej przez S. B. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. Nr [...], wydane po zapoznaniu się organu z odwołaniem skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] grudnia 2011 r. Nr [...]. Zaskarżonym orzeczeniem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 171 ze zm., zwana dalej k.p.a.), stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od wskazanej wyżej decyzji organu I instancji. Wskazaną decyzją z [...] grudnia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 104 k.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z [...] września 2007 r. Nr [...] nakazującej S. B. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku na nieruchomości przy ul. K. w W.. W decyzji tej organ zawarł pouczenie o przysługującym stronie odwołaniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Od powyższego orzeczenia pismem z [...] stycznia 2012 r. skarżąca – S. B. wniosła odwołanie wskazując m.in., iż kwestionowana decyzja została jej doręczona [...] stycznia 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym w sprawie postanowieniem uznał to odwołanie za wniesione z uchybieniem terminu. Uzasadniając powyższe organ odwoławczy wskazał, że warunkiem skuteczności czynności procesowej polegającej na wniesieniu odwołania jest zachowanie ustawowego, 14-dniowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji nim zaskarżonej. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. I dalej organ wskazał, że zaskarżona decyzja została wysłana do S. B. dwukrotnie. Pierwszy raz, w związku z nieodebraniem przez skarżącą przesyłki, została ona awizowana w dniu [...] grudnia 2011 r. Awizo pozostawiono w skrzynce oddawczej. Przesyłka listowa była przechowywana przez wymagany okres 14 dni w placówce pocztowej. Powtórnego awizo dokonano w dniu [...] grudnia 2011 r. Adres, na który wysłano ww. przesyłkę zawierającą decyzję organu I instancji był prawidłowy. Następnie została ona odesłana w dniu [...] stycznia 2012 r. z adnotacją: "zwrot – nie podjęto w terminie". Dostrzegając powyższe organ II instancji stwierdził, że zachowano tryb doręczenia wymagany przez przepisy k.p.a., w szczególności art. 44. Stwierdził też, że skuteczne doręczenie przesyłki z decyzją w tym trybie miało miejsce [...] stycznia 2012 r., stosownie do § 4 art. 44. Organ zauważył jednocześnie, że w decyzji zawarta była poprawna informacja o trybie i terminie wniesienia odwołania. Termin ten upływał z dniem [...] stycznia 2012 r., a odwołanie zostało nadane w placówce pocztowej w dniu [...] stycznia 2012 r. [...] WINB wskazał przy tym, iż decyzja organu I instancji została ponownie przesłana do skarżącej i odebrana przez Ł. M. w dniu [...] stycznia 2012 r. Organ ten stwierdził jednak, że wobec skutecznego doręczenia, które miało miejsce [...] stycznia 2012 r., organ powiatowy nie powinien ponownie przesyłki z decyzją wysyłać oraz, że późniejsze ponowne doręczenie decyzji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla niej terminu do wniesienia odwołania. Konkludując organ podał, że w okolicznościach sprawy należało zastosować art. 134 k.p.a W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2012 r. skarżąca – S. B. wniosła o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie: -art. 44 § 1 i 4 k.p.a. poprzez uznanie, iż skuteczne doręczenie decyzji I instancji miało miejsce 2 stycznia 2012 r. we wskazanym trybie przewidującym doręczenie zastępcze w sytuacji, gdy organ nie wykazał niemożności doręczenia skarżącej decyzji I instancji w trybie art. 42 lub art. 43 k.p.a., podczas gdy art. 44 § 1 stanowi wyraźnie, że doręczyć pismo można w ten sposób dopiero w razie niemożności doręczenia w sposób wskazany w art. 42 i 43 k.p.a.; -art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z § 2 tego artykułu poprzez uznanie, iż skuteczne doręczenie decyzji I instancji miało miejsce 2 stycznia 2012 r. we wskazanym trybie przewidującym doręczenie zastępcze w sytuacji, gdy nie pozostawiono zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz informacją o możliwości jego odbioru, skarżąca żadnego zawiadomienia ani awizo nie odebrała, zaś organ nie powołał przeciwdowodu na tę okoliczność; -art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nie zbadanie przez organ II instancji istoty sprawy, nie wyjaśnienie stanu faktycznego, pominięcie zebranych w sprawie dowodów i błędną ocenę materiału dowodowego, w szczególności poprzez: a. pominięcie materiału dowodowego, a w szczególności informacji o przebywaniu skarżącej poza miejscem zamieszkania przez dłuższe okresy czasu w celu sprawowania osobistej opieki nad chorą matką i chorym bratem, wskazującego na fakt, że skarżąca nie mogła odebrać w miejscu zamieszkania kierowanej do niej korespondencji, b. nie wyjaśnienie dlaczego organ nie zastosował trybu doręczenia przewidzianego w art. 42 i art. 43 k.p.a., c. przyjęcie tzw. fikcji doręczenia, czyli doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. podczas, gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca nie odebrała w tym trybie zaadresowanej do niej decyzji, a zatem obalono domniemanie wynikające z art. 44 § 4 k.p.a., co oznacza, że termin do wniesienia odwołania nie upłynął w dniu 16 stycznia 2012 r.; -art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędne i nie odpowiadające wymogom ustawowym sporządzeniem uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, m.in. nie wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej nie wyjaśnienie. Tak postawione w sprawie zarzuty zostały rozwinięte przez skarżącą (reprezentowaną przez profesjonalnego pełnomocnika) w uzasadnieniu skargi, w której wywiedziono w szczególności, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 44 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Badając zaskarżone w sprawie postanowienie -o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania- w ramach wskazanego kryterium Sąd uznał, iż orzeczenie to prawa nie narusza. Orzeczenie, będące przedmiotem skargi, zostało wydane w oparciu o art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Przytoczona regulacja prawna (tj. art. 134) została zastosowana przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się przez ten organ z odwołaniem skarżącej od decyzji organu powiatowego wydanej w postępowaniu wznowieniowym w dniu [...] grudnia 2011 r. Organ II instancji uznał, iż odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu i z tego też powodu ww. artykuł w sprawie zastosował. Sąd z taką oceną sprawy -w okolicznościach faktycznych w niej występujących- w pełni się zgadza i nie dopatrzył się w zaskarżonym orzeczeniu takich nieprawidłowości, które winny skutkować jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Wskazany art. 134 (stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego w niniejszej sprawie) obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz, czy zostało ono wniesione z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w ww. art. 134 (a więc wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania lub o stwierdzeniu uchybienia terminu do jego wniesienia). W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie odwołania nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Jednocześnie podkreślić trzeba, iż wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jakim jest stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania, winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami po pierwsze - co do prawidłowości doręczenia stronie orzeczenia wydanego w I instancji, od którego środek zaskarżenia został wniesiony oraz, po drugie - ustaleniami co do daty wniesienia tego środka zaskarżenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania winno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. W niniejszej sprawie skarżąca wniosła odwołanie od decyzji organu powiatowego z [...] grudnia 2011 r. Nr [...]. Zgodnie z ww. art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W sprawie nie budzi wątpliwości data wniesienia przez skarżącą odwołania, co miało miejsce [...] stycznia 2012 r. i nie jest przez żadną ze stron kwestionowane. Spór sprowadza się natomiast do ustalenia daty doręczenia skarżącej ww. decyzji I instancji. Tego też w istocie dotyczą zarzuty podniesione w skardze, kwestionujące doręczenie wskazanego orzeczenia w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że decyzja organu I instancji z [...] grudnia 2011 r. została wysłana dwukrotnie do skarżącej, na ten sam adres, tj. ul. Ś. w W.. Po raz pierwszy przesyłkę nadano [...] grudnia 2011 r., po raz drugi zaś – [...] stycznia 2012 r. Przy czym dopiero przesyłka wysłana po raz drugi, została podjęta a odebrał ją Ł. M., natomiast korespondencja wysłana za pierwszym razem została dwukrotnie awizowana i zwrócona do nadawcy, z uwagi na jej niepodjęcie w terminie. Stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ przyjął, iż przesyłka listowa (zawierająca decyzję organu I instancji), skierowana i wysłana po raz pierwszy do skarżącej, została prawidłowo jej doręczona, w trybie tzw. doręczenia zastępczego. W ocenie Sądu, badając kwestię doręczenia skarżącej decyzji I instancji (we wskazanych powyżej okolicznościach), organ wojewódzki dokonał prawidłowej oceny i właściwej analizy. Zasadnie przyjął, że skierowanie po raz drugi przesyłki do skarżącej zawierającej kwestionowaną decyzję organu powiatowego miało wymiar jedynie informacyjny, nie mogło wywołać żadnego skutku prawnego. Przesyłka wysłana po raz pierwszy do skarżącej została bowiem skutecznie jej doręczona, a doręczenie to nastąpiło w trybie przewidzianym w art. 44 k.p.a., przy zachowaniu wszystkich wymogów koniecznych do uznania tego doręczenia za prawidłowe. Jednocześnie Sąd zaznacza, iż wszelkie kwestie, które należało rozważyć oceniając skuteczność doręczenia przewidzianego w art. 44 k.p.a., zostały dostrzeżone przez organ II Instancji i ocenione, a to znalazło swój wyraz w uzasadnieniu wydanego orzeczenia. Wskazać też trzeba, iż w wyroku z 14 lutego 2008 r. (sygn. akt II OSK 10/07, Lex nr 453425), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w takiej sytuacji, tj. wówczas kiedy nastąpił prawny skutek procesowy doręczenia, późniejsze ponowne doręczenie orzeczenia organu I instancji stronie nie powoduje ponownego otwarcia dla strony terminu do wniesienia odwołania. Przytoczony pogląd, Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela. Rozwijając powyższą ocenę należy w tym miejscu przypomnieć, iż doręczenie unormowane w art. 44 k.p.a. zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Aby jednak doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne, muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Wskazać zatem trzeba, iż przesłanką zastosowania omawianej regulacji prawnej jest niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43. Niemożność ta obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43. Należy przyjąć, że niemożność doręczenia w sposób wskazany w art. 42 dotyczy przypadków, w których podmiot doręczający nie zastał adresata pisma (adresat był nieobecny w miejscach wymienionych w tym przepisie). Niemożność doręczenia zaś w sposób wskazany w art. 43 obejmuje zarówno sytuacje, w których doręczający nie zastał dorosłego domownika strony, jego sąsiada lub dozorcy, lecz także sytuacje, w których te osoby nie podjęły się oddania pisma adresatowi. Wymaga także zauważenia, iż warunkiem zastosowania art. 44 k.p.a. jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43. Nie może więc budzić wątpliwości, że adres skierowania przesyłki jest prawidłowy. Nadto, nie może budzić wątpliwości, iż doręczyciel dochował wymogu dotyczącego sposobu zawiadomienia adresata o złożeniu przesyłki na określony czas w placówce pocztowej, gdy pismo jest doręczane przez pocztę. O fakcie tym musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki, musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Zgodnie z § 3 tego artykułu, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż wymogi wynikające z ww. art. 44 przy doręczaniu decyzji I instancji z [...] grudnia 2011 r. -wysłanej do skarżącej w dniu [...] grudnia 2011 r. (data nadania)- zostały zachowane. Przede wszystkim, w kontekście treści skargi, wskazać należy, iż korespondencja została skierowana na właściwy adres skarżącej, tj. ul. Ś. w W.. Decyzja organu powiatowego zapadła w postępowaniu uruchomionym wnioskiem skarżącej z [...] marca 2010 r. Tak we wskazanym podaniu, jak i we wniesionym następnie odwołaniu skarżąca podała ten sam adres: ul. Ś. w W.. Na żadnym etapie sprawy skarżąca nie zgłaszała innego adresu, nie zgłaszała też, że adres ten na przykład w pewnych okresach będzie nieaktualny - w związku ze sprawowaniem przez nią osobistej opieki nad matką i chorym bratem i przebywaniem z tego powodu w innym miejscu. Argumenty skargi w tym zakresie są całkowicie gołosłowne i nie mogły być uwzględnione. Akta sprawy wskazują zaś na to, że ww. adres był aktualnym i jedynym, którym organ dysponował i pod który do tej pory skutecznie kierował korespondencję do skarżącej. Następnie wskazać trzeba, że skierowana do skarżącej przesyłka -nadana [...] grudnia 2011 r.- nie mogła być doręczona w trybie art. 42 lub art. 43 Kodeksu, o czym świadczą adnotacje doręczyciela na kopercie. Doręczyciel nie zastał adresata, nie zastał też żadnej z osób, o których mowa w art. 43 k.p.a. Wskazał na kopercie: "mieszkanie zamknięte". W tej sytuacji uzasadnione jest stwierdzenie, iż została spełniona przesłanka zastosowania art. 44 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił wywodów skargi podniesionych w tej kwestii. Zaznaczyć również należy, że przysyłka nadana do skarżącej w dniu [...] grudnia 2011 r. została dwukrotnie awizowana (w dniu [...] grudnia 2011 r. i w dniu [...] grudnia 2011 r.), a doręczyciel umieścił na kopercie wszystkie wymagane w takim przypadku informacje, o awizowaniu przesyłki i powodach awizowania, ale także o miejscu pozostawienia awizo. Doręczyciel zaznaczył bowiem, że awizo pozostawił w skrzynce oddawczej. Sąd dostrzega w tym miejscu, iż skarżąca kwestionując w skardze pozostawienie przez doręczyciela zawiadomienia o awizowaniu przesyłki, okoliczności tej w żaden sposób nie udowodniła, ani nawet nie uprawdopodobniła. Wobec treści umieszczonych na kopercie przez doręczyciela, trudno zaś uznać, aby sytuacja taka w istocie miała miejsce. Sąd zaznacza jednocześnie, że skoro skarżąca kwestionuje ustalenia organu w tym zakresie, to do niej (a nie organu) należy wskazanie przeciwdowodu na tę okoliczność. Z tych też przyczyn i ten zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony. W końcu podnieść trzeba, że zwrot omawianej przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu [...] stycznia 2012 r., a to oznacza, że przysyłka pozostawała w urzędzie pocztowym przez okres 14 dni, tj. zgodnie z ww. art. 44. Konkludując, Sąd uznał, iż organ odwoławczy przeprowadził właściwą ocenę sprawy i prawidłowo przyjął, że termin do wniesienia odwołania od decyzji organu powiatowego z [...] grudnia 2011 r. biegł od dnia doręczenia tego orzeczenia w trybie zastępczym. Stosownie do § 4 art. 44 k.p.a. doręczenie w tym trybie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu (14 dni), o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Skoro przysyłka została po raz pierwszy awizowana w dniu [...] grudnia 2011 r., to okres ten upływał z dniem [...] stycznia 2012 r. Od tego też dnia biegł termin 14 dni do wniesienia odwołania w sprawie i upływał z dniem [...] stycznia 2012 r. Skoro odwołanie zostało wniesione [...] stycznia 2012 r. (a data ta jest bezsporna, przez nikogo nie kwestionowana), to należało stwierdzić, iż zasadnie organ zastosował art. 134 k.p.a. Prawidłowo na podstawie tego przepisu stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dlatego też Sąd uznał, iż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Za niezasadne Sąd uznał zarówno zarzuty dotyczące naruszenia w sprawie 44 k.p.a. (z przyczyn powyżej omówionych), jak i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, wszystkie te okoliczności, które wymagały zbadania przez organ na wstępnym etapie postępowania w II instancji zostały uwzględnione i prawidłowo ustalone. Stanowiły one w konsekwencji podstawę do zastosowania w sprawie art. 134 k.p.a. Postanowienie wydane w oparciu o ten przepis spełnia zaś zdaniem Sądu wymogi przewidziane w art. 107 § 3 ww. ustawy. Nadto, Sąd jeszcze raz w kontekście zarzutów skargi zaznacza, iż w sprawie na żadnym jej etapie skarżąca nie informowała organu o przebywaniu poza miejscem zamieszkania, nie wskazywała też innego adresu do doręczeń i nie podnosiła, iż podany przez nią adres jest nieaktualny. Tym samym Sąd za całkowicie niezrozumiały uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów procesowych wobec nie uwzględnienia informacji o przebywaniu skarżącej poza miejscem zamieszkania. Argument tego rodzaju podniesiony został dopiero w skardze, przy czym – nie został on w żaden sposób choćby uprawdopodobniony. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.