VII SA/Wa 954/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej "[...]" S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zwane dalej "SKO", decyzją z [...] lutego 2017 r., znak [...], po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A., zwanej dalej "skarżącą", od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z [...] września 2016 r. uchylającej decyzję własną nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. oraz nie zezwalającej na lokalizację zjazdu z ulicy [...], znajdującej się na działce o nr. ewid. [...], do budynku położonego na działce o nr ewid. [...] w [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. 2. W dniu 19 lipca 2016 r. skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na lokalizację zjazdu z ulicy [...] (działka drogowa o nr ewid. [...] z obrębu nr [...], [...]) do budynku położonego w [...] na działce o nr. ewid. [...], zgodnie z mapą dołączoną do wniosku. Po rozpatrzeniu wniosku, 8 sierpnia 2016 r. Burmistrz [...] uznając interes skarżącej, wydał decyzję nr [...]. Organ przyjął deklarowaną przez skarżącą lokalizację istniejącego budynku usługowego na działce nr ewid. [...]. Wskazana decyzja uprawomocniła się 22 sierpnia 2016 r. Po przeprowadzeniu dodatkowej analizy w dniu 12 sierpnia 2016 r. Burmistrz [...] stwierdził, że ogrodzenie nieruchomości stanowiącej działkę nr ewid. [...] posadowione zostało na nieruchomości o nr ewid. [...] będącej działką drogową, a przez to lokalizacja przedmiotowego zjazdu nie skutkuje połączeniem komunikacyjnym ulicy [...] z działką nr ewid. [...]. W związku z powyższym organ wznowił z urzędu postępowanie, uzasadniając rozstrzygnięcie wyjściem na jaw nowych, istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania decyzji, lecz nie znanych organowi, który ją wydał. We wznowionym postępowaniu Burmistrz [...] decyzją nr [...] z [...] września 2016 r., uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2016 r. oraz nie zezwolił na lokalizację zjazdu z ulicy [...] do budynku położonego na należącej do skarżącej działce o nr ewid. [...] w [...]. Decyzja Burmistrza została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, z późn. zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 z późn. zm.), zwanej dalej "u.d.p." w związku z § 55 ust. 1 pkt 4 oraz § 77 i § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn.: obwieszczenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 23 grudnia 2015 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 124), dalej: "rozporządzenie wykonawcze". Organ pierwszej instancji powołał się na stwierdzoną niezgodność wniosku skarżącej ze stanem faktycznym będącą podstawą wznowienia postępowania i dotyczącą posadowienia ogrodzenia działki nr ewid. [...]. Organ stwierdził również, że właściciel działki nr ewid. [...] ma do dyspozycji istniejący zjazd z ul. [...] położony w bliskiej odległości planowanego zjazdu, zatem odmowa zezwolenia na lokalizacje nowego zjazdu nie skutkuje brakiem obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie za odmową zezwolenia na lokalizację nowego zjazdu publicznego przemawiają względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. 3. W dniu 25 października 2016 r. skarżąca spółka złożyła odwołanie od decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] września 2016 r. Skarżąca stwierdziła bezpodstawność uznania, że wyszły na jaw nowe okoliczności istotne dla sprawy i nie znane organowi w dniu wydania decyzji. Tym samym naruszono art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Spółka zarzuciła również Burmistrzowi [...] nie przeprowadzenie postępowania w sprawie zbadania przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy i naruszenie przez to art. 149 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącej niezasadne było również niezastosowanie art. 146 § 2 k.p.a. Skarżąca stwierdziła, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej dotyczącej zjazdu, gdyż okoliczność będąca podstawą wznowienia była znana urzędowi od dawna. Ogrodzenie nieruchomości oddzielające działkę nr ewid. [...] od działki drogowej znajduje się tam od kilkudziesięciu lat. Lokalizacja ogrodzenia nie mogła więc być okolicznością nie znaną wcześnie organowi. Skarżąca wskazała też, że notatka będąca podstawą wznowienia postępowania nie posiadała żadnego załącznika, który świadczyłby o ustaleniu nowych okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącej, dodatkowym elementem istotnym dla wyjaśnienia sprawy jest postępowanie sądowe toczące się przed Sądem Rejowym dla [...], I Wydział Cywilny, sygn. akt [...] o naruszenie przez Gminę [...] posiadania fragmentu nieruchomości znajdującego się dokładnie między przedmiotowymi działkami. Co więcej, wzdłuż spornego ogrodzenia prowadzona była inwestycja polegająca na budowie chodnika i ścieżki rowerowej. Nie było więc możliwe, aby przygotowując wskazaną inwestycję Burmistrz [...] nie widział odpowiednich map oraz nie miał wiedzy o faktycznym usytuowaniu ogrodzenia pomiędzy ww. działkami i niezgodności z granicą między działkami. Skarżąca stwierdziła również, że organ pierwszej instancji nie wykazał, by nowe okoliczności faktyczne były dla sprawy istotne. Niezależnie bowiem od przekroczenia przez fragment budynku granicy działki drogowej o nr. ewid. [...], do budynku tego, a właściwie jego zdecydowanie większej części, nie ma dojazdu z drogi publicznej. Skarżąca zarzuciła ponadto Burmistrzowi, że nie przeprowadził postępowania dowodowego po wydaniu decyzji o wznowieniu postępowania o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla zjazdu z ulicy [...]. Jej zdaniem świadczy to o tym, że organ gminny faktycznie zaniechał prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do trzeciego zarzutu (niezastosowanie art. 146 § 2 k.p.a.), skarżąca wskazała, że prawidłowość umiejscowienia ogrodzenia pomiędzy działkami nie ma żadnego wpływu na możliwość lokalizacji zjazdu z ulicy [...] na działkę nr [...], a przez to kolejna decyzja Burmistrza [...] powinna być dokładnie tej samej treści co decyzja z [...] sierpnia 2016 r. 4. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy stwierdził, że z rysunku – projektu zagospodarowania terenu dot. lokalizacji zjazdu z ul. [...] do działki o nr. ewid. [...] znajdującego się w aktach sprawy wynika, że przedmiotowy budynek jest posadowiony częściowo na działce o nr. ewid. [...], a częściowo na działce drogowej. Zdaniem SKO nie sposób więc uznać, że umiejscowienie tej nieruchomości było nową i nie znaną organowi wcześniej okolicznością. Również fakt, że właściciel ww. budynku ma do dyspozycji istniejący zjazd z ul. [...], nie może być uznany za nową i nieznaną urzędowi wcześniej okoliczność, gdyż również stary zjazd był umiejscowiony na wyżej wymienionym rysunku. Nie było również, zdaniem SKO, okolicznością nieznaną organowi, umiejscowienie ogrodzenia na spornym miejscu między działkami. Za powyższą okolicznością świadczy spór sądowy oraz przeprowadzona budowa ścieżki rowerowej. Organ odwoławczy podkreślił również, że Burmistrz [...] nie wykazał, by umiejscowienie ogrodzenia było okolicznością istotną dla sprawy, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie. Tym samym uchybił obowiązkowi wynikającemu z przepisu będącego podstawą rozstrzygnięcia. 5. Nie godząc się z rozstrzygnięciem SKO skarżąca wniosła 5 kwietnia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła organowi drugiej instancji naruszenie: 1) art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tymczasem z ustalonego w sprawie stanu faktycznego sprawy wynikało, że decyzję pierwszej instancji należało uchylić i rozpoznać sprawę co do istoty poprzez uchylenie decyzji Burmistrza [...] (co nastąpiło), a także uchylenie postanowienia Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i umorzenie postępowania wznowieniowego; 2) art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a., polegające na nie wskazaniu przez organ odwoławczy, przekazujący sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, co tym bardziej potwierdza, że organ odwoławczy błędnie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania; 3) art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie. Wobec powyższych zarzutów skarżąca wniosła o: (a) uchylenie skarżonej decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy; (b) uchylenie postanowienia Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2016 r.; (c) umorzenie postępowania wszczętego postanowieniem Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.; (d) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; oraz (e) zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na podstawie stanu faktycznego przedstawionego w decyzji SKO należało rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty, nie zaś przekazywać ją do ponownego rozpoznania. Skarżąca wskazała, że przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, zaś organ odwoławczy wydając kasatoryjną decyzję, w sposób nieuprawniony dokonał rozszerzającej wykładni art. 138 § 2 k.p.a. Skarżąca zaznaczyła również, że w niniejszej sprawie nie zachodzi konieczność przeprowadzania postępowania dowodowego w znacznej części, gdyż materiał dowodowy jest kompletny, zaś ustalenia organu odwoławczego jednoznaczne i przekonywujące. Powinna zatem być wydana decyzja merytoryczna, a nie kasatoryjna. 6. Odpowiadając 27 kwietnia 2017 r. na ww. skargę, organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem jego zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaniem podstawy prawnej. W niniejszej sprawie, po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału oraz rozważeniu stanowisk stron i podniesionych przez nie argumentów, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza [...] z [...] września 2016 r. oraz decyzja tego samego organu z [...] sierpnia 2016 r. były obarczone kilkoma istotnymi wadami. Przede wszystkim niezgodne z przepisami prawa było wznowienie przez Burmistrza [...] postępowania w przedmiocie zezwolenia na lokalizację z drogi publicznej. Organ ewidentnie chciał poprawić własne rozstrzygnięcie polegające na wydaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu. Organ uznał, że w świetle art. 29 ust. 4 u.d.p. w związku z § 77 rozporządzenia wykonawczego mógł odmówić zezwolenia na lokalizację zjazdu biorąc pod uwagę fakt istnienia zjazdu publicznego na działkę o nr ewid. [...] zlokalizowanego w odległości ok. 50 m od planowanego zjazdu (w kierunku północny zachód) (vide: projekt zagospodarowania terenu z lipca 2016 r. załączonego do decyzji Burmistrza [...] z [...] sierpnia 2016 r.). Kwestia, czy odmowa wydania zezwolenia byłaby zasadna i zgodna z prawem nie jest przez Sąd badana. Wznowienie jednak postępowania cztery dni po wydaniu decyzji zezwalającej było wszakże niezgodne z prawem. Powołana przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a (nowe okoliczności nieznane organowi) nie znajdowała oparcia w faktycznych okolicznościach sprawy. Organ nie może bowiem twierdzić, że lokalizacja ogrodzenia działki nr ewid. [...] nie była mu znana, gdyż jest oczywiste, że organ reprezentował Miasto [...] w sporze o granice działek toczącym się przed sądem powszechnym. Argument oparty na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. był zatem bezpodstawny. Nietrafny, a może nawet nielogiczny, jest również argument Burmistrza [...], według którego "lokalizacja przedmiotowego zjazdu nie skutkuje połączeniem komunikacyjnym ulicy [...] z działką nr ewid. [...] ponieważ ww. budynek jest posadowiony częściowo na działce drogowej nr [...]". Nawet jeśli istniejące ogrodzenie faktycznie posadowione jest już na działce drogowej nr ewid. [...] to nie można twierdzić, że nie istnieje połączenie komunikacyjne obu wskazanych działek. Argument organu byłby literalnie poprawny gdyby owo ogrodzenie było zlokalizowane w głębi działki nr ewid. [...], tj. gdyby było "odsunięte" od działki drogowej. Wówczas istniałby jakiś pas gruntu, np. o szerokości 0,5 m, będący nadal częścią działki drogowej. Jednak zdaniem Sądu nawet taki formalistyczny argument niedoprowadzenia zjazdu do samej działki nr ewid. [...] byłby funkcjonalnie niedorzeczny: zbudowany zgodnie z projektem zjazd łączyłby faktycznie działkę drogową i działkę należącą do skarżącej. W sytuacji nieprawidłowego wznowienia postępowania oraz błędnego wskazania argumentów za odmową wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu nie ma potrzeby rozpatrywania trzeciego zarzutu skarżącej – niezastosowania art. 146 § 2 k.p.a., według którego nie uchyla się decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Natomiast zdaniem Sądu przepisem postępowania, który został naruszony w sprawie jest art. 8 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej były zobowiązane (w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji) prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązek działania organów władzy publicznej, w tym organów administracji, w sposób chroniący zaufanie do państwa znajduje też swoje oparcie w zasadzie respektowania standardów demokratycznego państwa prawnego wyprowadzanej z art. 2 konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. W literaturze prawniczej podkreśla się, że organy państwa (w tym również organy samorządu terytorialnego) mają obowiązek zachowania wobec obywateli pewnych minimalnych reguł uczciwości. Zasada ochrony zaufania obywatela do państwa to inaczej zasada lojalności państwa wobec obywatela. Obowiązek taki dotyczy zarówno stanowienia, jak i stosowania prawa. Obowiązek kierowania się taką zasadą dotyczyć może sprawności prowadzenia postępowania, rzetelnego ustalania stanu faktycznego, reagowania w sytuacji błędów popełnionych przez organ, a także – w zakresie stosowania przepisów materialnoprawnych – zapewnienia obywatelom przysługujących im uprawnień i korzyści (vide np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1091/16 oraz z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2229/17, a także wyroki Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gliwicach z 14 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Gl 1121/08 i Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie z 4 lutego 2010 r., sygn. akt 2042/09; vide także: I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82 i nast.). Konstytucyjny wymiar zasady pogłębiania zaufania obywatela do państwa został też umocniony w nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257). Organy administracji publicznej mają bowiem prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, [a równocześnie] kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W rozpatrywanej sprawie Burmistrz [...] niewątpliwie nie kierował się obowiązkiem ochrony, a tym bardziej pogłębiania zaufania obywatela do państwa. Organ wydał bowiem obywatelowi mapę terenu mającą być podstawą przygotowania przez wnioskodawczynię (skarżącą) planu zagospodarowania terenu, wydał pozwolenie, o które skarżąca się ubiegała, a następnie zakwestionował przebieg granic między działka drogową i działką wnioskodawczyni oraz uchylił własną wcześniejszą decyzję. Nie może być też uznana za spełniającą wymogi zasady pogłębiania zaufania obywatela (oraz kreowanych przez niego spółek i innych jednostek organizacyjnych) praktyka dokonywania nierzetelnej wykładni prawa (tu: art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i wspierania jej argumentami, co do których organ nie mógł nie wiedzieć, że nie są uczciwe. Mówiąc wprost, bezpodstawne wznowienie postępowania tylko po to, aby uchylić własne rozstrzygnięcie uznane przez organ za nietrafne lub błędne, z pewnością zaufania obywatela nie umacnia. 8. Ujawnione naruszenia przepisów materialnoprawnych, przede wszystkim przepisów ustawy o drogach publicznych, a także przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd uznał również za niezbędne umorzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej i odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 lit a i lit. c) oraz art. 135 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt I i II sentencji. O kosztach, na które składa się zwrot uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 200 zł oraz kwota 480 zł tytułem kosztów zastępstwa prawnego i kwota 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), Sąd orzekł jak w pkt III sentencji.