I OSK 2229/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 140/17 w sprawie ze skargi J. S. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 829/15 1) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim) i w punkcie 3 (trzecim), 2) stwierdza, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej J. S. sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł (dwa tysiące złotych), 4) w pozostałym zakresie oddala skargę, 5) zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej J. S. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 140/17, w wyniku rozpoznania skargi J. S. na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, wymierzył Prezydentowi m.st. Warszawy grzywnę w wysokości 1.000 zł stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił skargę w pozostałej części, a także zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżony wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. wydanym w sprawie sygn. akt I SAB/Wa 829/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania - w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - wniosku skarżącej z dnia 5 marca 2010 r. o odszkodowanie za nieruchomości położone w Warszawie przy [...], przejęte dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945, Nr 50, poz. 279). Jednocześnie stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądził od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej kwotę 500 zł tytułem sumy pieniężnej. W skardze z dnia 5 grudnia 2016 r. na niewykonanie powyższego wyroku J. S. wniosła o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.000 zł, orzeczenie o istnieniu uprawnienia skarżącej, a także o stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznanie od organu na rzecz skarżącej kwoty 10.000 zł tytułem sumy pieniężnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie wskazując, że pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. strony zostały poinformowane o aktualnym stanie sprawy oraz o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Uzasadniając zaskarżony wyrok w części dotyczącej wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał za zasadny wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny, z uwagi na fakt, że wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. zobowiązano organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, tzn. do dnia 21 listopada 2016 r. Tymczasem organ, pomimo uprzedniego wezwania przez skarżącą do wykonania prawomocnego wyroku, do dnia wydania orzeczenia przez Sąd I instancji nie rozstrzygnął sprawy objętej wnioskiem o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Zdaniem Sądu I instancji orzeczona grzywna w wysokości 1.000 zł spełni funkcję zarówno represyjną jak też i dyscyplinującą z uwagi na fakt, że kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego w wyroku z dnia 17 marca 2016 r. Na wymiar grzywny miał wpływ fakt, że sprawa w rozpoznaniu której organ pozostaje w zwłoce dotyczy ustalenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) za utraconą nieruchomość warszawską oraz że przed organem prowadzona jest duża ilość tego rodzaju spraw, a także stopień ich skomplikowania spowodowany przede wszystkim historycznym charakterem. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i skalę przekroczenia wyznaczonego wyrokiem terminu, które stanowiły czynnik rzutujący na przedłużanie postępowania Sąd I instancji uznał, że brak jest wystarczająco uzasadnionych podstaw by zaistniałą zwłokę kwalifikować jako przejaw rażącego naruszenia prawa, będącego wynikiem przede wszystkim lekceważącego stosunku do obowiązujących organ norm postępowania, czy też stron, które postępowanie to zainicjowały bądź Sądu. Sąd nie dostrzegł potrzeby wymierzenia organowi dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżącej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 p.p.s.a. uznając, że sankcja ta winna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w wykonaniu wyroku. W ocenie Sądu taka sytuacja nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż organ pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. poinformował strony postępowania, że decyzja zostanie wydana po sporządzeniu operatu szacunkowego i zabezpieczeniu środków na jego wykonanie. Końcowo, Sąd I instancji, uznał że w sprawie brak jest podstaw do orzeczenia na podstawie art. 154 § 2 p.p.s.a. o istnieniu uprawnienia skarżącej. Zakres sprawy w przedmiocie bezczynności organu zakończonej wyrokiem z dnia 17 marca 2016 r. nie obejmował bowiem spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., natomiast rozstrzygnięcie, którego domagała się skarżąca znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie wskazanego przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W skardze kasacyjnej J. S. wskazała, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art.154 § 2 w zw. z art.154 § 7 w zw. z art.154 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 36 § 1 K.p.a. w zw. z art.141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art.133 § 1 w zw. z art.134 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz.1066 ze zm.) oraz art. 3 §1 i § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a.) przez stwierdzenie, że zaistniała bezczynność organu w wykonywaniu wyroku sygn. akt I SAB/Wa 829/15 nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa oraz przez nieprzyznanie na rzecz skarżącej od Prezydenta m. st. Warszawy kwoty 10.000 zł na podstawie art.154 § 7 p.p.s.a. pomimo podstaw i zasadności jej przyznania, m. in. przez nieuwzględnienie stanu z daty orzekania i błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego (odnośnie stwierdzonej bezczynności oraz przyznania kwoty na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a.) a także przez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia (odnośnie podstaw określenia charakteru stwierdzonej bezczynności oraz odnośnie podstaw przyznania/nieprzyznania kwoty na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a.). Zarzuciła ponadto naruszenie prawa materialnego, tj. art. 12 § 1 i § 2 K.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 35 § 1-3 K.p.a. w zw. z art. 154 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. (w zw. z art.133 § 1 w zw. z art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 §1 i 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 i 9 P.p.s.a.) przez błędne zastosowanie wskutek błędnej kontroli postępowania skarżonego organu i błędnych ustaleń faktycznych, ewentualnie wskutek niewłaściwego zastosowania do ustalonego stanu faktycznego. Zdaniem skarżącej uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala na stwierdzenie, jaki okres niewykonania wyroku uwzględnił i ocenił Sąd I instancji, badając czy postępowanie organu miało charakter rażący, tj. czy uznał, że nie jest rażący brak wykonania wyroku w dacie wniesienia skargi czy też w dacie orzekania. W jej ocenie Sąd w istocie nie rozważył i nie ocenił, według stanu z daty orzekania, wyznaczonego terminu wykonania wyroku z okresem niewykonywania wyroku. W związku z tym dokonał także błędnych ustaleń faktycznych w zakresie rażącego naruszenia prawa i podstaw do określenia charakteru stwierdzonej bezczynności, gdyż nie uwzględnił oczywistego faktu nieprzestrzegania przez organ nakazu wynikającego z wyroku sądowego i ze znacznym przekroczeniem terminu, a także ze znaczącym długotrwałym lekceważeniem interesu indywidualnego skarżącej oraz faktu, że zwłoka w rozpoznaniu sprawy wynosi kilka lat. Powyższe błędy w ustaleniach faktycznych, polegające na przyjęciu, że zaistniały stan faktyczny nie jest stanem rażącego naruszenia prawa, ani też nie wiąże się z koniecznością przyznania skarżącej kwoty pieniężnej, miały natomiast istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek ich popełnienia doszło do błędnego zastosowania prawa materialnego i niezastosowanie środków dyscyplinujących, tj. stwierdzenia bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa oraz przyznania na rzecz skarżącej kwoty na podstawie art. 154 § 7 p.p.s.a. Odmawiając przyznania sumy pieniężnej na podstawie powyższego przepisu Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej tego środka, gdyż podstawy takiej nie może stanowić stwierdzenie, że niezałatwienie sprawy skarżącej nie stanowi drastycznego przypadku bezczynności. Przepis art. 154 § 7 p.p.s.a. nie stanowi bowiem sankcji za ogólnikowe i nieokreślone drastyczne lub niedrastyczne przypadki zwłoki organu, lecz znajduje zastosowanie w sytuacji zasadności dyscyplinowania bezczynnego organu i w sytuacji dolegliwości uczestnika postępowania związanego z niewykonaniem wyroku. W niniejszej sprawie zaś zachodzi dolegliwość związana także z naruszeniem prawa własności i dziedziczenia (i rekompensaty za naruszenie tych praw). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W takiej sytuacji, stosownie do art. 182 § 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym. Rozpoznając ją zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, ani innych okoliczności branych pod uwagę z urzędu (por. art. 189 p.p.s.a.), uznał natomiast, że podstawy skargi kasacyjnej są zasadne. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu I instancji było niewykonanie przez Prezydenta m.st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15 uwzględniającego skargę J. S. na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Zarzuty kasacyjne skierowane zostały wyłącznie do pkt 2 i 3 wyroku, w którym Sąd I instancji rozstrzygnął, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz oddalił skargę w zakresie przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Z tych względów, wobec zaistniałej w skardze kasacyjnej rozbieżności w zakresie zaskarżenia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna kwestionuje wyrok w punktach 2 i 3, a nie w całości. Zasadność wymierzenia organowi grzywny z tytułu zaistniałej bezczynności oraz jej wysokość nie były bowiem kwestionowane w jakikolwiek sposób. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej, że zakwestionowane rozstrzygnięcie podjęte zostało przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 154 § 2 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 154 § 1 p.p.s.a., w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13, wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 454/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach przedmiotowej sprawy, zaistniały podstawy do stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w wykonaniu wyroku Sądu Wojewódzkiego z dnia 17 marca 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezspornym jest, że w 4-miesięcznym terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu, jak również przed wniesieniem skargi w trybie art. 154 § 1 p.p.s.a., organ nie rozpatrzył wniosku strony o przyznanie odszkodowania za nieruchomość. Z analizy akt administracyjnych wynika, że po otrzymaniu w dniu 20 lipca 2016 r. akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem o sygn. akt I SAB/Wa 829/15, Prezydent m. st. Warszawy przez ponad pół roku nie dokonywał żadnych czynności w sprawie. Dopiero pismem z dnia 23 stycznia 2017 r. powiadomił strony o aktualnym stanie sprawy, konieczności sporządzenia operatu szacunkowego i zabezpieczeniu środków na jego wykonanie oraz przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Do dnia zamknięcia przez Sąd I instancji sprawy związanej z niewykonaniem przez Prezydenta wyroku sygn. akt I SAB/Wa 829/15, tj. do dnia 12 maja 2017 r. opóźnienie w wykonaniu wyroku wynosiło ponad 5 miesięcy. Prezydent m.st. Warszawy nie dochował również, określonego przepisem art. 36 K.p.a., obowiązku zawiadamiania strony o przyczynach zwłoki i przewidywanym terminie załatwienia sprawy. Z uwagi na powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiony przebieg postępowania pozwalał na stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przy ocenie działania organu uwzględnić również należy, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w prowadzeniu postępowania w okresie poprzedzającym wyrok z dnia 17 marca 2016 r., została zakwalifikowana jako rażąco naruszająca prawo. Taka postawa organu świadczyć może o lekceważącym stosunku do nakazów pochodzących od sądów administracyjnych i wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje bowiem w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Analiza przebiegu postępowania przed organem prowadzi do wniosku, że nie dołożył on starań, by zakończyć postępowanie w jak najkrótszym możliwym terminie, mając na uwadze oczywiście stopień skomplikowania sprawy oraz dążenie do ustalenia prawdy obiektywnej. Wskazane wyżej przykłady bezproduktywności postępowania w powiązaniu z czasem jego trwania, wskazują na kwalifikowany charakter bezczynności organu, w rozumieniu art. 154 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. Okoliczności te nie zostały należycie ocenione przez Sąd I instancji, czego konsekwencją było nieprawidłowe stwierdzenie, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku z dnia 17 marca 2016 r., pomimo przekroczenia zakreślonego w tym orzeczeniu terminu na rozpoznanie sprawy, nie miała cech rażącego naruszenia prawa. W dalszej kolejności wskazać należy, że istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. Jak już wcześniej wspomniano, z ustalonych przez Sąd I instancji i niekwestionowanych okoliczności wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwa od 2010 roku i nie zostało zakończone mimo wydania wyroku w sprawie bezczynności postępowania. Co więcej, w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 829/15, Sąd stwierdził, że Prezydent m. st. Warszawy dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził na rzecz skarżącej kwotę w wysokości 500 zł tytułem sumy pieniężnej. W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, wymierzając Prezydentowi m. st. Warszawy grzywnę, uwzględnił zarówno przekroczenie terminu wyznaczonego przez Sąd, jak i czas trwania postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone od 2010 roku. Z drugiej zaś strony wskazał na skomplikowany charakter sprawy. Odmawiając natomiast przyznania sumy pieniężnej stwierdził, że stanowiłaby ona dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco – represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w wykonaniu wyroku. W ocenie WSA w Warszawie w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przypadek drastycznej zwłoki organu w wykonaniu wyroku w postaci braku obiektywnie weryfikowalnych okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć a także nie istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi. Ustosunkowując się do powyższego wskazać należy, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jej sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 343/17, wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2065/16). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy i powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Zauważyć należy, że w uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. nr 179, poz. 1843, ze zm.). Uwzględniając skargę, przewidzianą w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, sąd stwierdza, że w postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania i na żądanie skarżącego przyznaje sumę pieniężną. Stosownie do art. 2 ust. 2 tejże ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, okoliczności rozpoznawanej sprawy uzasadniają przyznanie od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącej sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie jej sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do jej załatwienia. Stan przewlekłości postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącej o przyznanie odszkodowania, a następnie bezczynności trwającej nadal - pomimo wydania wyroku - z całą pewnością narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 2 zdanie drugie p.p.s.a. oraz art. 154 § 7 p.p.s.a. uchylił wyrok Sądu I instancji w punkcie 2 i 3 i rozpoznał skargę uznając, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w wykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2016 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także przyznał skarżącej od organu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość i jej znaczenie dla skarżącej oraz wieloletni czas trwania postępowania administracyjnego, a z drugiej strony podnoszony przez organ stopień skomplikowania sprawy. W pozostałym zakresie tj. w odniesieniu do żądania przyznania tej sumy w wyższej wysokości orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach orzeczono stosownie do przepisu art. 203 pkt 1 wskazanej ustawy.