I OSK 2065/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 316/16 w sprawie ze skargi J.K. na niewykonanie przez Prezydenta m. st. Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 502/13 w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość warszawską 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 2 (drugim); 2. przyznaje od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego J.K. sumę pieniężną w kwocie [...] złotych; 3. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz skarżącego J.K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 316/16, wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 1 wyroku) i w pozostałej części oddalił skargę Janusza Kryłowa w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 502/13 (punkt 2 wyroku), zasądzając jednocześnie od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącego J.K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W dniu [...] lipca 1985 r. J.K. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za nieruchomość gruntową położoną w W. przy [...][...]. Nieruchomość położona w W. przy ul. [...][...]/[...][...] ozn. hip. [...] objęta była działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., grunty nieruchomości warszawskich, w tym grunt przedmiotowej nieruchomości, przeszły na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 r., na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. nr 14, poz. 130), na własność Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] lutego 1986 r. organ poinformował wnioskodawcę, że jego uprawnienia odszkodowawcze wygasły z mocy samego prawa z dniem 1 sierpnia 1985 r. W dniu [...] kwietnia 2001 r. skarżący ponownie złożył wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość. Pismami z dnia [...] czerwca 2002 r., [...] października 2004 r. i [...] grudnia 2007 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy poinformował skarżącego, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania (art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), dlatego też brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpoznania jego wniosku. W dniu [...] listopada 2012 r. skarżący podpisał z [...] S.K. Spółka Jawna z/s w G. umowę barterową o dochodzeniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, w zamian za cesję 35% udziału w roszczeniu o odszkodowanie. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. ww. spółka, działając w imieniu skarżącego, wystąpiła do Wojewody M. - jako organu wyższego stopnia - z zażaleniem w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie przez Prezydenta sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W piśmie z dnia [...] marca 2013 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy poinformował pełnomocnika skarżącego, że w związku z koniecznością uzupełnienia dokumentacji z Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy Ś. dotyczącej przejęcia przedmiotowej nieruchomości pod inwestycje, nie było możliwe wydanie decyzji w terminie. Jednocześnie zawiadomił o przewidywanym terminie załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2013 r. Następnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy postępowania w sprawie, wskazując na niedotrzymanie wyznaczonego terminu do jej załatwienia. Wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 502/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2001 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w W., przy ul. [...][...] / [...][...]ozn. hip. [...]– w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem. Sąd stwierdził jednocześnie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku zostały zwrócone organowi w dniu [...] maja 2014 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący wezwał Prezydenta do wykonania powyższego wyroku. Następnie, pismem z dnia [...] marca 2015 r., skarżący wniósł skargę na niewykonanie przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 502/13, wnosząc o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wskazał, że powiadomił pełnomocnika skarżącego, że nie było możliwe wydanie decyzji w sprawie odszkodowania w terminie wyznaczonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na analizę zgromadzonej dokumentacji. Po rozpoznaniu sprawy, wyrokiem z dnia 3 lipca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 951/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Prezydentowi Miasta Stołecznego Warszawy grzywnę w wysokości [...] zł (punkt 1), stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 2) oraz zasądził od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania (punkt 3). Uzasadniając ten wyrok, Sąd stwierdził, że skoro Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 7 marca 2014 r. sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do jej rozstrzygnięcia ale także do dokonania tego w określonym terminie, to wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest w pełni uzasadniony. Od stanu zwłoki w wykonaniu wyroku organ nie może się zaś uwolnić poprzez tłumaczenie trwającą analizą zgromadzonych w sprawie dokumentów. Sąd ocenił przy tym stwierdzoną bezczynność organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa wskazując, że pierwsze czynności w sprawie, po wyroku zobowiązującym organ do rozpoznania wniosku skarżącego, Prezydent podjął dopiero we wrześniu 2014 r., tj. już po przekroczeniu terminu zakreślonego wyrokiem Sądu, a zwłoka w wykonaniu powyższego wyroku wynosiła, na dzień wyrokowania, ponad 11 miesięcy. Sąd ocenił także, że z uwagi na skalę przekroczenia terminu w wykonaniu wyroku wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą organ do zakończenia postępowania w sprawie, będzie grzywna w wysokości [...] zł. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej J.K., wyrokiem z dnia 4 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2839/15, uchylił powyższy wyrok w punkcie 1 i 3, i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zalecając ponowne wyjaśnienie okoliczności dotyczących wysokości wymierzonej grzywny i właściwe ich umotywowanie. Uzasadniając zaskarżony w niniejszej sprawie wyrok z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 316/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skoro Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 7 marca 2014 r. nie załatwił wniosku skarżącego o odszkodowanie a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi grzywny jest uzasadniony. Sąd stwierdził jednocześnie, że w realiach niniejszej sprawy odpowiednio represyjną jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości [...] zł. Kwota ta mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i jest adekwatna z punktu widzenia wielkości przekroczenia terminu załatwienia sprawy wyznaczonego przez Sąd. Pierwsze czynności w sprawie, po wyroku zobowiązującym organ do rozpoznania wniosku skarżącego, Prezydent podjął bowiem dopiero we wrześniu 2014 r. tj. już po przekroczeniu terminu zakreślonego wyrokiem Sądu. Ponadto, organ od 2001 r. nie zakończył merytorycznie niniejszej sprawy a ograniczył się jedynie do informowania wnioskodawcy kolejnymi pismami, że przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania (art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) i dlatego brak jest podstaw prawnych do pozytywnego rozpoznania wniosku. Sąd wyjaśnił, że na wysokość wymierzonej organowi grzywny miał wpływ także skomplikowany i historyczny charakter niniejszej sprawy, należącej do kategorii spraw tzw. dekretowych. W ocenie Sądu wymierzona grzywna odpowiada normom właściwym dla państwa prawa. Sąd ocenił jednocześnie, że obecnie nie zaistniały takie okoliczności, które uzasadniałyby i usprawiedliwiałyby zastosowanie dodatkowej sankcji w postaci przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. Mimo bowiem oceny rażącego naruszenia prawa sytuacja skarżącego w tej sprawie nie różni się w sposób znaczący od sytuacji innych stron, w tego typu sprawach. Opóźnienie organu w wykonaniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2014 r. jest znaczne lecz składa się na nie również szereg czynników niezależnych od organu tj. skomplikowany charakter tego typu spraw, ilość spraw tego rodzaju czy chociażby koszty postępowania w sprawach o odszkodowanie za grunty objęte działaniem dekretu. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2016 r. skargę kasacyjną wniósł J.K., domagając się jego uchylenia w zakresie punktu 2 i wydania wyroku reformatoryjnego, ewentualnie przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 154 § 7 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i błędne niezastosowanie, a w konsekwencji niezasadną odmowę przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, rekompensującej trwającą od 15 lat zwłokę organu skarżonego w wydaniu decyzji o odszkodowaniu za działkę. W ocenie skarżącego, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, przyznanie mu takiej rekompensaty jest w pełni uzasadnione, a uzasadnienie Sądu odmowy jej przyznania jest nieprzekonujące. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wniósł o jej oddalenie wskazując, że zaskarżony wyrok w zakresie punktu 2 jest prawidłowy, gdyż brak było podstaw do przyznania na podstawie art. 154 § 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sumy pieniężnej na rzecz skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 154 § 7 p.p.s.a. w niniejszej sprawie, skutkiem czego niezasadnie odmówiono przyznania skarżącemu sumy pieniężnej. Istotą skargi na niewykonanie wyroku stwierdzającego bezczynność lub przewlekłość postępowania jest żądanie zastosowania przez sąd określonych środków mających na celu ukaranie organu oraz jego dyscyplinowanie. Niewykonanie wyroku może polegać na pozostawaniu w bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania administracyjnego. Stan bezczynności lub stan przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji określonej w art. 154 § 1 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wyznaczonego w wyroku zobowiązującym do załatwienia sprawy, nie wydaje rozstrzygnięcia. Wymierzenie grzywny następuje zatem, gdy po wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, organ administracji pozostaje w dalszym ciągu w bezczynności lub przewlekle prowadzi postępowanie z przyczyn zależnych od tego organu. Z ustalonych przez Sąd I instancji i niekwestionowanych okoliczności wynika, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie trwa od 2001 roku i nie zostało zakończone mimo wydania wyroku w sprawie przewlekłości postępowania. Co więcej, w wyroku z dnia 7 marca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 502/13, Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd I instancji już po raz pierwszy rozpoznając sprawę - w punkcie 2 wyroku z dnia 3 lipca 2015 r. - stwierdził, że bezczynność Prezydenta w wykonaniu wyroku z dnia 7 marca 2014 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzając w związku z tym grzywnę w zaskarżonym wyroku uwzględnił zarówno przekroczenie terminu wyznaczonego przez Sąd, jak i czas trwania postępowania administracyjnego, które nie zostało zakończone od 2001 roku. Z drugiej zaś strony Sąd wskazał na skomplikowany charakter sprawy. Odmawiając natomiast przyznania sumy pieniężnej, Sąd stwierdził, że sytuacja prawna skarżącego nie różni się od sytuacji innych stron w tego typu sprawach. Dodatkowo wskazał na skomplikowany charakter tego typu spraw, ich ilość oraz koszty postępowania. Przede wszystkim wskazać należy, że instytucja sumy pieniężnej przyznawanej stronie od organu, podobnie jak i grzywna, która jest podstawowym środkiem stosowanym w sprawie dotyczącej niewykonania wyroku, pełni funkcję represyjną oraz prewencyjną - mającą na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Podobnie jak w przypadku grzywny jej celem jest zdyscyplinowanie organu do załatwienia sprawy. Chodzi przy tym również o uświadomienie organowi, że niewykonywanie wyroków sądów administracyjnych jest nieopłacalne. Jest to zatem dodatkowa gwarancja terminowego załatwienia sprawy, a jednocześnie dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Przewidziana w art. 154 § 7 p.p.s.a. suma pieniężna nie ma jednakże wyłącznie charakteru dyscyplinująco-represyjnego. Suma ta pełni bowiem również funkcję kompensacyjną, jako że jest zadośćuczynieniem dla skarżącego za oczekiwanie na zakończenie jego sprawy i ta jej funkcja ma szczególne znaczenie. Nie chodzi przy tym o naprawienie szkody, gdyż odszkodowanie zostało wprost przewidziane w art. 154 § 4 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że ocena, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia skarżącemu za oczekiwanie na rozpoznanie i zakończenie jego sprawy, zwłaszcza gdy organ dopuszcza się niewykonania wyroku sądu, pozostawiona została sądowi (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., I OSK 343/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena ta powinna uwzględniać wszystkie istotne okoliczności sprawy. Wskazać przy tym należy, że w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w bezczynności organu czy też przewlekłości postępowania po wyroku, ocena w tym zakresie powinna być przeprowadzona przez sąd szczególnie wnikliwie. Jeżeli bowiem sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, to może odmówić przyznania sumy pieniężnej tylko w uzasadnionych okolicznościami sprawy przypadkach, a odmowa w tym zakresie wymaga przedstawienia przekonującej argumentacji. W uzasadnieniu projektu ustawy wprowadzającej tę instytucję wskazano, że umożliwienie sądowi przyznania od organu sumy pieniężnej jest dodatkowym wzmocnieniem ochrony interesów skarżącego. Wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. nr 179, poz. 1843, ze zm.). Przypomnieć zatem należy, że uwzględniając skargę, przewidzianą w ustawie o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, sąd stwierdza, że w postępowaniu nastąpiła przewlekłość postępowania i na żądanie skarżącego przyznaje sumę pieniężną. Stosownie do art. 2 ust. 2 tejże ustawy, dla stwierdzenia, czy w sprawie doszło do przewlekłości postępowania, należy w szczególności ocenić terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez sąd w celu wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie w sprawie. Dokonując tej oceny, uwzględnia się łączny dotychczasowy czas postępowania od jego wszczęcia do chwili rozpoznania skargi, niezależnie od tego, na jakim etapie skarga została wniesiona, a także charakter sprawy, stopień faktycznej i prawnej jej zawiłości, znaczenie dla strony, która wniosła skargę, rozstrzygniętych w niej zagadnień oraz zachowanie się stron, a w szczególności strony, która zarzuciła przewlekłość postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzenie przez Sąd I instancji rażącego naruszenia prawa w niewykonaniu przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy wyroku, stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie z wniosku skarżącego złożonego w 2001 roku, które również zostało ocenione jako rażąco naruszające prawo, uzasadniało przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej jako zadośćuczynienia za oczekiwanie na rozpoznanie jego sprawy, co jednocześnie zdyscyplinuje organ do załatwienia sprawy. Stan przewlekłości postępowania w rozpoznaniu wniosku skarżącego o przyznanie odszkodowania, a następnie bezczynności trwającej nadal - pomimo wydania wyroku - z całą pewnością narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W toku postępowania Prezydent nie przedstawił okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając zarówno skargę kasacyjną, jak i skargę, przyznał skarżącemu od organu sumę pieniężną w kwocie [...] zł. Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu niewykonania wyroku, Sąd miał na uwadze rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość i jej znaczenie dla skarżącego oraz wieloletni czas trwania postępowania administracyjnego, a z drugiej strony podnoszony przez organ stopień skomplikowania sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w wyroku na podstawie art. 188 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.