VII SA/Wa 96/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), sędzia WSA Maria Tarnowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi R O na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., Nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. ([...]), na podstawie art. 119, art. 121 § 1, § 4, § 5 art. 122 oraz art. 64a ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), dalej upea, nałożył na [...] jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 138 750,92 zł wobec uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymanej w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r. ([...]) oraz wezwał do wykonania w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. tj. rozbiórki rozbudowanej części o wymiarze 6 x 11,60 m i nadbudowanej części o wymiarze rzutu 16,60 x 11,60 m budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w [...] , gmina [...]. Powołując się na art. 6 § 1 upea organ wskazał, że z uwagi na charakter obowiązku mógł zastosować jedynie jeden z dwóch środków egzekucyjnych: grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze. Dodał, ze z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 i w art. 7 § 3 upea, wynika obowiązek organu do zastosowania dolegliwości niezbędnej do realizacji obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Dlatego zastosował grzywnę w celu przymuszenia, która stanowi środek mniej dotkliwy niż ewentualne wykonanie zastępcze, gdyż poniesione koszty z nim związane nie podlegają zwrotowi (koszty: przeprowadzenia przetargu na wykonawcę, jego wynagrodzenia, ekspertyz, wykonania rozbiórki). Zobowiązany nie musi uiszczać grzywny, w przypadku wykonania nakazu, gdyż nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Nadto uiszczona lub ściągnięta grzywna na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w 75 % lub w całości. Jeżeli zobowiązany wykona nakaz rozbiórki, może zatem domagać się zwrotu znacznej części lub całości uiszczonej kwoty. Kierując się zasadą celowości oraz zasadą stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 upea organ nałożył 138.750,92 zł grzywny w celu przymuszenia, którą obliczył na podstawie art. 121 § 5 upea. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] listopada 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa i art. 83 ust. 2 Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia [...] - uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2014 r. wstrzymał z urzędu postępowanie egzekucyjne do dnia 31 sierpnia 2015 r. Po upływie ww. terminu postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2015 r. zlecił PINB w [...]. Sprawdzenie czy obowiązek wykonano. Pismem z dnia 4 września 2015 r. [...] wniosła o wstrzymanie egzekucji. W piśmie z 20 października 2015 r. PINB poinformował, że zobowiązana nie wykonała obowiązku. Niemniej - zdaniem organu - zaskarżone postanowienie zasługuje na uchylenie, ponieważ postępowanie przeprowadzono nie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stosownie bowiem do art. 7 § 2 upea organ egzekucyjny stosuje środki prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku wybiera środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z zasady tej wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. Jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Uwzględniając część argumentów zażalenia organ wskazał, iż organ I instancji winien wziąć pod uwagę możliwość zastosowania środka egzekucyjnego w postaci zastępczego wykonania egzekwowanego obowiązku jako środka bezpośrednio prowadzącego do jego wykonania, a zarazem mniej uciążliwego dla zobowiązanej. Zastosowany środek egzekucyjny z jednej strony zapewni efektywność egzekucji, z drugiej - będzie mniej uciążliwy dla zobowiązanej. W przypadku wykonania zastępczego zobowiązana poniosłaby jednorazowe koszty wykonania rozbiórki przez wyspecjalizowaną firmę. Stanowisko to organ poparł orzecznictwem sądów administracyjnych. Skargę na to postanowienie złożyła [...]wskazując, że jest ono wadliwe w zakresie w jakim wskazuje na okoliczność, iż organ winien wziąć pod uwagę skuteczne wyegzekwowanie obowiązku zamiast podjąć takie działania, aby sam zobowiązany obowiązek wykonał bez nadmiernej szkody. Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy wykazał jedynie wolę rozebrania budynku nie uwzględniając dobra skarżącej, pomimo tego, że skarżąca sama powiadomiła organy o nadbudowie i sama chciała zalegalizować nadbudowę. W odpowiedzi uzyskała jedynie negatywne decyzje, nakaz rozbiórki, karę 138 tys. zł., w sytuacji gdy cały dom nie ma takiej wartości. Zarzuciła, że rozstrzygnięcie nie uwzględnienia krytycznej sytuacji życiowej i majątkowej skarżącej. Wniosła o zmianę postanowienia poprzez uznanie, że należy wstrzymać postępowanie egzekucyjne, udzielić realnego terminu dokonania rozbiórki, aby skarżąca mogła sama się z niego wywiązać, a nie uchylać sprawy do ponownego rozpoznania z zaleceniem aby wykonać rozbiórkę zastępczą, która wg organu ma być mniej dotkliwa dla skarżącej, a w rzeczywistości taka nie jest. Dodała, że bezduszność organów jest dla niej bardzo krzywdząca. Wskazała na swoją trudną sytuację, stwierdzając, że odroczenie w czasie rozbiórki nie stanowi dla organów żadnego problemu i w niczym nie narusza zasady przestrzegania prawa przez obywateli. Wstrzymanie wykonania rozbiórki z realnym terminem jej wykonania jest według skarżącej właściwym podejściem do obywatela i uwzględnieniem jego problemów w danym momencie. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał przedstawione stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu – art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. uchylające – w trybie art. 138 § 2 kpa - postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nakładające na [...] grzywnę w celu przymuszenia w wysokości: 138 750,92 zł wobec uchylania się od wykonania obowiązku określonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. tj. rozbiórki rozbudowanej i nadbudowanej części opisanego budynku i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podkreślić na wstępie należy, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W niniejszej sprawie obowiązek ten wynikał z wymienionej wyżej decyzji organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2012 r. Tym samym już od tego momentu skarżąca miała świadomość, że w obrocie prawnym jest decyzja, którą powinna wykonać, a jej dobrowolne wykonanie pozwoli uniknąć dolegliwości związanych ze stosowaniem środków egzekucyjnych. Niemniej pomimo znacznego upływu czasu obowiązek nie został dobrowolnie wykonany, choć skarżąca składała kilkakrotnie deklaracje, że przystąpi do jego wykonania. Od daty wydania decyzji do wydania postanowienia organu I instancji minęło ponad dwa lata, a do wydania decyzji organu odwoławczego ponad trzy lata. Z akt sprawy wynika również, że organ odwoławczy wstrzymał z urzędu postępowanie egzekucyjne do dnia 31 sierpnia 2015 r. (postanowienie z [...] listopada 2014 r.) uwzględniając trudną sytuację zobowiązanej. Skarżąca nie tylko nadal nie wykonała rozbiórki, ale domagała się ponownego wstrzymania postepowania egzekucyjnego (pismo z dnia 4 września 2015 r.). Z tej przyczyny argumentacja skargi, że skarżąca nie uchyla się od wykonania obowiązku i podejmuje czynności mające na celu jego zrealizowanie, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Rolą postępowania egzekucyjnego – jak już wskazano na wstępie - jest bowiem doprowadzenie do wykonania obowiązku i aby osiągnąć ten cel organ może posłużyć się przewidzianym w ustawie środkami egzekucyjnymi, stosując te z nich, które w okolicznościach danej sprawy dają największą gwarancję zrealizowania obowiązku. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Przy wyborze środka egzekucyjnego ograny winny mieć zatem na względzie zarówno przedmiot, zakres oraz charakter egzekwowanego obowiązku, jak i celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Nie w każdym więc przypadku grzywna w celu przymuszenia będzie środkiem egzekucyjnym mniej uciążliwym od wykonania zastępczego, pomimo iż pierwszy z nich w sytuacji wykonania, nakłada na organy obowiązek umorzenia grzywny (art. 125) lub zwrotu uiszczonej bądź ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126). Zdaniem Sądu, dokonując wyboru środka egzekucyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy zastosował zasadę wymienioną w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i prawidłowo wskazał na konieczność wyboru przez organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu środka najmniej uciążliwego dla skarżącej. Skarżąca powoływała się bowiem wielokrotnie, również w skardze, na krytyczną sytuację życiową i majątkową, wskazywała, że cały dom nie ma takiej wartości, jak grzywna w nałożonej wysokości. W orzecznictwie sadów administracyjnych wskazuje się, że sytuacja, w której jako pierwsze znajdzie zastosowanie wykonanie zastępcze powinna mieć miejsce na przykład, gdy grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. P. Przybysz: Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2008, s. 403; zobacz także motywy do wyroków NSA: z 21.02.2012 r. II OSK 2315/10, LEX nr 1138139; z 10.07.2012 r. II OSK 518/11, LEX nr 1252096; z 26.09.2011 r. II OSK 1387/10, LEX nr 1151859). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zasadnie zatem [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 kpa, wskazując na względniejszy dla skarżącej środek egzekucyjny, w postaci wykonania zastępczego. Argumenty skargi mające na celu podważenie zasadności stanowiska uwzględniającego sygnalizowana przez skarżąca trudną sytuację życiową i materialną, traktowane być powinny, jako nadużycie prawa. Nie może być bowiem akceptowane przekonanie skarżącej o możliwości samodzielnego wykonania obowiązku, skoro nie został on wykonany od co najmniej trzech lat. Z tych względów, nie znajdując postaw do uwzględnienia skargi, orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.).