VII SA/Wa 967/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2010 r. sprawy ze skargi W. W. i M. J.wspólników spółki cywilnej I. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. W. i M. J. kwotę 560 (pięćset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; [...] [...] decyzją z dnia [...] stycznia 201 Or. na podstawie art. 104 § 1 i 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Starostę P. z dnia [...] lipca 2007r., nr [...] znak: [...] zmieniającej decyzję przeniesienia pozwolenia na budowę z dnia [...] kwietnia 2005r., nr [...] wydaną przez Starostę P. na rzecz "I." s.c. J. i W. w części dotyczącej projektu zamiennego do adaptacji istniejącej szklarni oznaczonej na planie nr [...]na magazyn ogólny (zmiana dotyczy ocieplenia budynku oraz zamurowania wszystkich okien bloczkami z gazobetonu) i wydania M. J. oraz W. W. prowadzącym działalność gospodarczą pn. ". S.C. J. i W. pozwolenia na adaptację istniejącej szklarni na magazyn ogólny na terenie działki położonej w L. przy ul. A., nr ewid. gruntu [...] - stwierdził nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], znak: [...] Organ wyjaśnił, iż Urząd Miejski w L. w dniu [...] maja 1990r. po rozpatrzeniu wniosku Przedsiębiorstwa Instalacyjno - Budowlanego "I." Sp. z o.o. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę Nr [...] - adaptacji istniejącej szklarni na magazyn ogólny. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] Starosta P. przeniósł decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1990 r, Nr [...] wydaną przez Urząd Miejski w L. na rzecz firmy "I." s.c. J.i W. W dniu 12 czerwca 2007 r. inwestor złożył wniosek o zmianę decyzji Starosty P. z dnia [...]kwietnia 2005 r., nr [...]., przenoszącą decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...]maja 1990 r. Starosta P. na podstawie art. 28, art. 36 a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm) zmienił decyzję przeniesienia pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. wydaną przez Starostę P. na rzecz "I." s.c. J. i W.dotyczącej adaptacji istniejącej szklarni na magazyn ogólny na działce ewid. nr [...] położonej w L. przy ul. K.i zatwierdził zamienny projekt budowlany. W ocenie organu I instancji, Starosta P. dopuścił się rażącego naruszenia przepisów art. 36 a Prawa budowlanego. Artykuł 36a ust. 1 Prawa budowlanego jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 163 kpa., zgodnie z którym organ administracji może m.in. zmienić decyzję pozwolenia na budowę, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne, a nie zmienić decyzję przeniesienia pozwolenia na budowę, która jedynie ustala warunki przeniesienia uprawnień wynikających z decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie Wojewody [...] zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym nie jest możliwa zmiana takiej decyzji w trybie art. 36 a ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższych ustaleń faktycznych organ uznał, iż kontrolowana w trybie nieważnościowym decyzja narusza przepis art. 36 a Prawa budowlanego, co wypełniło przesłankę stwierdzenia nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 201 Or. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania W. W. i M. J.od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody [...] i wskazał, iż z godnie z art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2. Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, dyspozycja w/w artykułu umożliwia jedynie zmianę pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięciem udzielającym pozwolenia na budowę w omawianej sprawie była decyzja z dnia [...] maja 1990 r. , a nie decyzja Starosty P. z dnia [...] kwietnia 2005r. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. złożył M.J. i W. W. prowadzący działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej "I." wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia[...] stycznia 2010 r. W ocenie strony skarżącej organ nie zajął stanowiska w sprawie przedstawionego w odwołaniu wywodu odnośnie inkorporacji w decyzji przenoszącej treści rozstrzygnięcia z decyzji pierwotnej. Ponadto nie wskazał również z jakich powodów stwierdzone przez niego uchybienia uważa za rażące w rozumieniu art. 156 k.p.a. Organ wskazał jedynie, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego oraz, że dyspozycja tego przepisu umożliwia wyłącznie zmianę pozwolenia na budowę. W konsekwencji - zdaniem organu decyzja zmieniająca rażąco naruszyła art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. W skardze podniesiono, że w istocie pierwotnym aktem udzielającym pozwolenia na budowę była decyzja z dnia [...] maja 1990 r. Jednakże decyzja ta jest zintegrowana z decyzją przenoszącą. Pozwolenie na budowę nie jest aktem rzeczowym, lecz osobowym - uprawnia konkretny podmiot. Decyzja przenosząca jest więc decyzją uprawniającą skarżących. W związku z powyższym w dacie orzekania przez organ w sprawie zatwierdzenia projektu zamiennego i wydania decyzji zmieniającej treść dotychczasowego rozstrzygnięcia w sensie materialnoprawnym należało odczytywać z dwóch decyzji formalnych tj. decyzji przenoszącej i decyzji pierwotnej. Skoro zaś decyzja przenosząca odwołuje się do decyzji pierwotnej to nie może budzić żadnych wątpliwości, że projekt zamienny dotyczy projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją pierwotną. Wskazanie przez Starostę P. w decyzji zmieniającej decyzji przenoszącej jako aktu podlegającego zmianie jest wystarczające dla zidentyfikowania aktualnej treści decyzji w pełnym zakresie. Jak wynika z art. 40 Prawa budowlanego decyzja przenosząca dokonuje na nowy podmiot pełnej sukcesji wszystkich prawa i obowiązków wynikających z pierwotnej decyzji. Zdaniem skarżących nie odpowiadają prawdzie twierdzenia organu, że w sprawie nie miał zastosowania art. 36a Prawa budowlanego. Ewentualne uchybienie może co najwyżej polegać na niedostatecznie redakcji treści decyzji zmieniającej tj. braku wskazania w osnowie decyzji pierwotnego pozwolenia na budowę obok decyzji przenoszącej. Wskazanie w osnowie decyzji zmieniającej jako decyzji zmienianej tej, która dotyczy przeniesienia pozwolenia na budowę nie rodzi żadnych negatywnych reperkusji dla legalności tego rozstrzygnięcia. Decyzja w swej istocie jest prawidłowa tzn. rozstrzygnięcie co do zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę jest zgodne z prawem. W tej sytuacji wadę przedmiotowej decyzji stanowi co najwyżej nieprecyzyjna konstrukcja osnowy. Nie jest to jednak istotne z punktu widzenia art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a., albowiem dzięki wskazaniu na decyzję w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę z 2005r. całkowicie identyfikowalne jest wcześniejsze rozstrzygnięcie co do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z 1990r. Tym samym jednoznaczna jest treść rozstrzygnięcia co do kształtu zatwierdzonego projektu budowlanego w oparciu, o który realizowana jest inwestycja. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega, na zbadaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż kontrolowane przez Sąd decyzje organów administracji zostały wydane w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa, nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. W niniejszej sprawie w postępowaniu nieważnościowym kontrolowana była zarówno przez Wojewodę [...] jak i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Starosty P. z dnia [...] lipca 2007r. Jak wskazano na wstępie rozważań Sądu Wojewoda [...] uznał, iż przedmiotowa decyzja rażąco naruszyła art. 36 a Prawa Budowlanego, bowiem w trybie tego przepisu nie można zmienić decyzji przenoszącej pozwolenia na budowę, na mocy której, strona nie nabyła prawa, a jedynie doszło do zmiany adresata decyzji. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał powyższe stanowisko za błędne. Zgodnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to kwalifikowana wada dotykająca istoty rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tej rangi naruszenie cechuje decyzję o treści pozostającej w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i że charakter tego naruszenia powoduje, iż decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (wyr. NSA z 7 czerwca 2001 r., III SA 907/00 cyt. Za B. Gruszczyńskim (w.) S. Babiarz, B. Dauter, B. Gruszczyński, R. Hauser, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydanie 4, Warszawa 2007 r, s. 753). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w razie oczywistej, jawnej i rażącej sprzeczności decyzji z literą przepisu (wyr. WSA w Warszawie z 27 stycznia 2009 r., III SA/Wa 2705/08). Postawienie zarzutu rażącego naruszenia prawa musi być związane z konkretnym przepisem, którego treść nie budzi wątpliwości, a interpretacja w zasadzie nie wymaga sięgania po inne metody wykładni poza językową (wyr. WSA w Szczecinie z 9 lipca 2008 r., I SA/Sz 210/08 - LEX nr 479265). W konsekwencji, stwierdzenie występowania przesłanki nieważności decyzji odnosi się do takiego działania organu (w toku postępowania lub rozstrzygnięcia sprawy w decyzji), gdy nie odpowiada ono w ogóle nakazom wynikającym z prawa obowiązującego lub też łamie zakazy w nim ustanowione (wyrok WSA w Gliwicach z 5 maja 2008 r., I SA/GI 913/07). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163; por. wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16; por. też wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 1996 r., III SA 529/95, BS 1996, nr 6, s. 30; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88). W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95)". Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania dotyczące problematyki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. należy dojść do wniosku, że w rozpatrywanej sprawie nie można przyjąć, iż decyzja Starosty P. z dnia[...] lipca 2007r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podzielnic należy tym samym, stanowisko strony skarżącej zawarte w skardze, iż wskazanie przez Starostę P. w decyzji zmieniającej decyzji przenoszącej jako aktu podlegającego zmianie jest wystarczające dla zidentyfikowania aktualnej treści decyzji w pełnym zakresie. Z treści powołanego orzeczenia wynika, iż zmiana decyzji w trybie art. 36 a odnosi się do decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Nie można uznać, iż nieprecyzyjne czy też niepełne określenie w sentencji rozstrzygnięcia decyzji, stanowi o rażącym naruszeniu prawa, w przypadku gdy już z uzasadnienia orzeczenia z dnia [...] lipca 2007r. wynika, iż dotyczy ono decyzji udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 1990r. Wskazać należy, iż utożsamianie pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, bowiem nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy czym niedopuszczalna jest jego wykładnia rozszerzająca i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zaś na podstawie art. 152 tej ustawy, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.