VII SA/Wa 97/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Wojciech Mazur, Protokolant Monika Sosna-Parcheta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2005 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J. S. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...]września 2004 r. Wojewoda [...]na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa, po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...]Nr [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, na rzecz inwestora Miejskiej Administracji Budynków Komunalnych w [...]na roboty budowlane polegające na adaptacji części pomieszczenia strychowego na lokal mieszkalny w budynku położonym w [...]przy ul. [...] nr ewid. gruntu [...]oraz decyzji Starosty [...]z dnia [...]września 2000 r. w sprawie zmiany pozwolenia na budowę Nr [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. udzielonego na rzecz Miejskiej Administracji Budynków Komunalnych w [...]z dotychczasowego inwestora na rzecz J. S. – odmówił stwierdzenia nieważności tych w/w decyzji. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 32 ust 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedłożonym wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę projekcie budowlanym dołączone są zgody współwłaścicieli budynku nr [...] przy ul. [...]na zaadoptowanie, na cele mieszkalne strychu budynku przy ul. [...] w [...]przez J. S. zamieszkałego w tym budynku. Z tych względów J. S. zgodnie z przepisami prawa w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę posiadał tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyli mogło być wydane na jego rzecz pozwolenie na budowę. Wprawdzie z wnioskiem o pozwolenie na budowę wystąpiła Miejska Administracja Budynków Komunalnych w [...], ale poinformowała w nim, że inwestorem będzie J. S. Decyzja z dnia [...]kwietnia 1999 r. o pozwoleniu na budowę została wydana na Miejską Administrację Budynków Komunalnych w [...], czyli na wnioskodawcę, a nie na inwestora. Jednak [...]września 2000 r. Starosta [...]decyzją zmienił ją z dotychczasowego inwestora na rzecz J. S . Dlatego też zdaniem organu I instancji zmiana inwestora w trybie art. 40 prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...]listopada 2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpatrzeniu odwołania Mieszkańców Budynku przy ul. [...] w [...]– właścicieli lokali [...]- uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. oraz decyzji Starosty [...]z dnia [...]września 2000 r. W uzasadnieniu wskazał, iż J. S. pismem z dnia [...]sierpnia 2000 r. wystąpił o przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, na co uzyskał zgodę poprzedniego inwestora tj. Miejskiej Administracji Budynków Komunalnych. Jednakże z uwagi na niespełnienie wszystkich wymogów wynikających z art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane tj. nie wykazaniem się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy uznać, iż przedmiotowa decyzja Starosty [...]z dnia [...]września 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem powołanego w podstawie prawnej art. 40 prawa budowlanego, który zawiera ścisłe określenie przesłanek, od których zaistnienia uzależniona jest możliwość przeniesienia pozwolenia na budowę między podmiotami. Prawo do dysponowania przedmiotowym strychem wynikające z umowy przedwstępnej ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży oraz pełnomocnictwa z dnia [...]czerwca 2000 r. nie może zostać uznane za wystarczające do stwierdzenia, iż inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto Miejska Administracja Budynków Komunalnych występując o pozwolenie na budowę nie legitymowała się żadnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tylko podmiot mający takie prawo zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego mógł być adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wobec tego organ II instancji uznał, iż decyzja Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożył J. S. działający przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa materialnego – art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece z dnia 6 lipca 1982 r. poprzez przyjęcie, iż o stanie prawnym nieruchomości lokalowych i o tym kto jest właścicielem nieruchomości lokalowej, decydują zapisy z ewidencji gruntów, a nie treść wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości lokalowej oraz moment dokonania wpisu do księgi wieczystej prowadzonej dla takiej nieruchomości, - naruszenie prawa materialnego – art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 40 i art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 710 kc przez wadliwe uznanie, iż pisemne oświadczenie K. P., J. W., K. K., T. W. oraz przedwstępna umowa ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży, nie dawały skarżącemu cywilnoprawnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością – strychem na cele budowlane, - naruszenie art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 140 przez błędne ustalenie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, - naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji – art. 16 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez niezasadne uznanie, iż decyzje z dnia [...]kwietnia 1999 r. i [...]września 2000 r., zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przy ich wydaniu nie doszło do naruszenia prawa, które można byłoby zakwalifikować jako "rażące". W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2004 r. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona. Zauważyć należy, iż zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]listopada 2004 r. wydana została w trybie postępowania nadzorczego, którego przedmiotem była ocena decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. Nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Miejskiej Administracji Budynków Komunalnych w [...]pozwolenia na "adaptację części pomieszczenia strychowego na lokal mieszkalny w budynku położonym w [...]przy ul. [...]" oraz decyzji Starosty [...]z dnia [...]września 2000 r. przenoszącej w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane w/w decyzję tego organu na rzecz J. S. Organ odwoławczy orzekający w trybie nadzoru zasadnie wskazał, iż tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 kpa i może mieć zastosowanie jedynie w tych przypadkach, gdy decyzja administracyjna dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 kpa. Postępowanie to ma zaś na celu jedynie rozstrzygniecie o istnieniu bądź nieistnieniu przesłanek stwierdzenia nieważności, nie może ono natomiast prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże zdaniem Sądu organ II instancji rozstrzygając kwestię istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 kpa, a więc tego czy kontrolowane decyzje Starosty [...]obarczone są wadą o największym ciężarze gatunkowym, nie wziął pod uwagę tego, iż oceny zgodności z prawem tych rozstrzygnięć mógł dokonać jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tylko bowiem kompletny materiał dowodowy zebrany w sprawie gwarantuje poprawność oceny zgodności z prawem kontrolowanych decyzji. Organy administracji publicznej orzekające w trybie nadzwyczajnym, tak samo jak organy orzekające w postępowaniu zwykłym związane są art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Ponadto wskazać należy, iż organ odwoławczy orzekający w trybie nadzoru, tak samo jak organ odwoławczy orzekający w trybie zwykłym ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 kpa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 kpa organy zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując materiał dowodowy organy administracji publicznej nie mogą pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają zaś ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. W ocenie Sądu na obecnym etapie sprawy nie można jednoznacznie przesądzić o wadliwości, czy też zgodności z prawem kontrolowanych w trybie nadzoru decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. i z dnia [...]września 2000 r. Zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy z całą pewnością nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie - jakiego dokonał organ odwoławczy - iż w/w decyzje Starosty [...], wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zauważyć trzeba, iż organ II instancji nie mógł stwierdzić nieważności kontrolowanych w trybie nadzoru decyzji z powodu rażącego naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 40 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie ustalił bezspornie, czy w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do udzielenia pozwolenia na adaptację spornego strychu oraz czy istniały podstawy do przeniesienia tego pozwolenia tj. nie ustalił bezspornie czy adresaci kontrolowanych decyzji - Miejska Administracja Budynków Komunalnych w [...]oraz J. S. - posiadali prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazać trzeba, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie jest każde naruszenie prawa, ale tylko takie jego naruszenie, które określa się jako oczywiste i bezsporne oraz takie w wyniku, którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał tylko, iż decyzje Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. oraz z dnia [...]września 2000 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa tj. odpowiednio art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Rażące naruszenie wymienionych przepisów polegało zaś w jego ocenie na tym, że ani Miejska Administracja Budynków Komunalnych, ani też J. S. nie spełnili wszystkich wymogów określonych w w/w przepisach ustawy Prawo budowlane tj. nie wykazali prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Argumentując to twierdzenie organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż Miejska Administracja Budynków Komunalnych nie legitymowała się żadnym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tylko podmiot mający takie prawo, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mógł być adresatem decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Stwierdził także, że z pisma Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z dnia [...]sierpnia 2004 r., wynika, że współużytkownikami gruntów i współwłaścicielami wszystkich części budynku przy ul. [...] w [...]na dzień wydania pozwolenia na adaptację strychu byli J. S., T. W., Z. P., T. i K. K., J. i J. W. i dlatego też nie można uznać że inwestor J. S. przedłożył zgodę wszystkich współwłaścicieli, tym samym więc nie można było uznać, iż legitymował się on prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stwierdzić trzeba, że rozstrzygające znaczenie w sprawie wykazania prawa własności do nieruchomości ma wpis do księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto wskazać należy, iż zasada wyrażona w art. 3 ustawy 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Mając powyższe na uwadze, zgodzić się więc trzeba z twierdzeniem skargi, iż o stanie prawnym nieruchomości i o tym kto jest właścicielem nieruchomości decydować będzie treść wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oraz moment dokonania wpisu do tej księgi, a nie zapisy dokonane np. w ewidencji gruntów, czy też w pismach ośrodków dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej. W aktach niniejszej sprawy nie ma wypisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości, a podkreślić trzeba, iż jest to podstawowy dokument jakim powinien kierować się organ, dokonujący oceny tego, czy dany podmiot posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Brak wypisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości uniemożliwia zdaniem Sądu bezsporne ustalenie m.in., czy K. P., J.W., K. K. i T. W. składający oświadczenia – zgodę z dnia [...] października 1998 r. – byli właścicielami lokali nr [...]przy ul. [...], w dniu wydawania pozwolenia na budowę tj. w dniu [...]kwietnia 1999 r. Bez dokumentu tego nie można także jednoznacznie stwierdzić, czy osoby te były jedynymi właścicielami wymienionych lokali. Zauważyć trzeba, iż z akt sprawy nie wynika również jaki status prawny w niniejszej sprawie posiadała Miejska Administracja Budynków Komunalnych na rzecz, której udzielono pozwolenia na budowę spornej inwestycji decyzją z dnia [...]kwietnia 1999 r. Zdaniem Sądu można jedynie domyślać się, iż podmiot ten sprawował zarząd nieruchomością przy ul. [...]. Fakt ten nie wynika jednak wprost z akt sprawy i winien być przez organy wyjaśnione, gdyż tylko wtedy możliwe będzie dokonanie prawidłowej oceny, czy podmiot ten legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa. Ustalenie tego faktu jest o tyle istotne, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane to tytuł prawny przewidujący uprawnienie do wykonywania robót budowlanych i wynikający m.in. ze sprawowania zarządu. W ocenie Sądu na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można bezspornie ustalić jedynie tylko to, iż skarżący J. S. dysponował pisemnym oświadczeniem K. P., J. W., K. K., T. W. z dnia [...] października 1998 r., umową przedwstępna ustanowienia odrębnej własności lokalu i jego sprzedaży oraz pełnomocnictwem z dnia [...]czerwca 2000 r., (akt notarialny z dnia [...]czerwca 2000 r. repertorium [...]), które w ocenie Sądu nie dają skarżącemu w żadnym wypadku cywilnoprawnego tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością – strychem na cele budowlane. Na marginesie zauważyć należy, iż umowa przedwstępna jest umową, w której strona lub obie strony zobowiązują się zawrzeć w przyszłości umowę o oznaczonej treści (czyli umowę przyrzeczoną). Ma ona charakter warunkowy i nie zawsze jej skutkiem jest zawarcie umowy stanowczej. A z akt sprawy nie wynika, aby w dniu wydawania decyzji Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r., ani też decyzji z dnia [...]września 2000 r. taka umowa stanowcza funkcjonowała w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy tj. rozstrzygnięcia, czy decyzja Starosty [...]z dnia [...]kwietnia 1999 r. oraz decyzja tego organu z dnia [...]września 2000 r. obarczone są wadą stanowiącą podstawę stwierdzenia nieważności (art. 156 kpa). Tym samym zostały więc naruszone przez organ odwoławczy wyżej omówione przepisy tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) jak w pkt 3 –cim wyroku.