VII SA/Wa 970/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński, , Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi H. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy uchylenia decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (WINB, organ odwoławczy) nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB, organ I instancji) nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzającej wydanie decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...]listopada 2003 r., znak : [...] z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) z uwagi na zaistnienie okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednakże odmawiającej jej uchylenia z uwagi na upływ okresu przedawnienia, tj. upływ 5 lat od dnia doręczenia ww. decyzji ostatecznej. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco : Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. PINB na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) zezwolił G. P. na użytkowanie zakładu konfekcyjno – dziewiarskiego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...]. W dniu [...] grudnia 2003 r. H. W. złożył wniosek o wznowienie postepowania zakończonego wydaniem decyzji nr [...]. Następnie PINB konsekwentnie wydawał decyzje odmawiające wznowienia postępowania, stwierdzając że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. W rezultacie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania, decyzje na skutek skarg H. W., były rozpoznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 15 lutego 2007 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2427/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję (z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]) oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...] z dnia [...]stycznia 2004 r. Z kolei w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2008 r. o sygn. akt VII SA/Wa 259/08 oddalającym skargę H. W. od decyzji [...]WINB z dnia [...]stycznia 2008 r. (wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wyrok wydany w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2427/06 z dnia 15 lutego 2007 r. przesądził kwestię uprawnień H. W. do wszczęcia postępowania wznowieniowego odnośnie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zakładu konfekcyjno – dziewiarskiego. Dalej sąd wskazał, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i prowadzić merytorycznie postępowanie wobec zaistnienia przesłanki wznowieniowej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. W. : wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją PINB w [...]Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. zezwalającą G. P. na użytkowanie zakładu konfekcyjno – dziewiarskiego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] obr. [...] położonej w [...] przy ul. [...] W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że organ administracyjny przystępując do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, w pierwszej kolejności bada formalne podstawy wznowienia postępowania, tj. czy wniosek pochodzi od strony, czy powołuje ona podstawy wznowienia wymienione w art. 145 § 1 K.p.a. oraz czy zachowany został termin określony w art. 148 § 1 K.p.a. przewidziany na złożenie podania o wznowienie postępowania. Dalej PINB wyjaśnił, że po zbadaniu formalnych podstaw wznowienia uznał, że spełnione zostały przesłanki umożliwiające wznowienie postępowania, tj. wniosek pochodzi od strony, powołuje ona przesłanki określone w art. 145 § 1 K.p.a. oraz zachowany został termin wynikający z przepisu art. 148 § 1 K.p.a. Następnie w dniu [...] grudnia 2011 r. PINB wydał decyzję Nr [...] na podstawie art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. W. z dnia [...]grudnia 2003 r. o wznowienie postępowania (zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. Nr [...]) : stwierdzając wydanie decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. znak : [...] z naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 10 K.p.a. z uwagi na zaistnienie okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jednakże odmawiając jej uchylenia z uwagi na upływ okresu przedawnienia, tj. upływ pięciu lat od dnia doręczenia ww. decyzji ostatecznej. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, iż jako podstawę wniosku przywołano art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. że strona nie brała udziału w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), nadto wniosek złożono w terminie miesięcznym, od daty gdy wnioskodawca dowiedział się o decyzji. Odnosząc się do meritum sprawy, organ I instancji wyjaśnił, że kwestia uprawnień H. W. do wszczęcia postępowania wznowieniowego została przesądzona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2427/06. Dalej organ ten wyjaśnił, że skarżący był inicjatorem postępowania prowadzonego przez nadzór budowlany w sprawie wybudowanego zakładu konfekcyjno – dziewiarskiego na działce położonej w [...], przy ul. [...] przez G. P., akta sprawy wskazują, że brał czynny udział w tym postępowaniu, został jedynie pominięty w końcowym etapie prowadzonego przez nadzór budowlany postepowania. Nie mniej organ wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 K.p.a. uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a i art. 145 b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. W przedmiotowej sprawie według organu I instancji decyzja PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. znak [...] została doręczona G. P. w dniu [...] listopada 2003 r., zatem upłynął 5-letni termin, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a. W konkluzji organ I instancji podkreślił, że decyzja (PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. znak [...]), została wydana z naruszeniem prawa z uwagi na ziszczenie się okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a., jednakże brak jest podstaw do jej uchylenia gdyż upłynął termin przedawnienia. W takiej sytuacji przepis art. 151 § 2 K.p.a. zobowiązuje organ do stwierdzenia, że decyzja zapadła z naruszeniem prawa i jednocześnie do odmowy jej uchylenia z powodu przeszkód formalnoprawnych o charakterze trwałym o których mowa w art. 146 § 1 i 2 K.p.a. (przedawnienie). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący po pierwsze podniósł : cyt. "uporczywe nazywanie jego żądania wnioskiem jest stosowane w sprawie z zamiarem wprowadzenia do sprawy innej przesłanki prawnej od faktycznej". Ponadto zarzucił, iż PINB nie wydał i nie przysłał do niego postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a wydał decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, z rażącym naruszeniem art. 149 § 2 K.p.a. W dalszej części odwołania skarżący przytoczył dotychczasowy przebieg wydawanych decyzji przez organy i rozstrzygnięcia Sądów Administracyjnych. Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżoną decyzję – utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu podał, że w sytuacji gdy zaszła pozytywna przesłanka wznowienia, określona w art. 145 § 1 K.p.a., lecz wystąpiły przesłanki negatywne określone w art. 146 K.p.a., organ stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji jest upływ terminu przedawnienia, który powoduje bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Powołując się na akta sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że od dnia wydania decyzji objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] grudnia 2003 r. tj. decyzji wydanej przez PINB zezwalającej na użytkowanie zakładu konfekcyjno – dziewiarskiego minęło ponad 8 lat. W związku z powyższym organ przytoczył treść art. 146 § 1 K.p.a., zgodnie z którym uchylenie decyzji z przyczyny będącej podstawą wniosku skarżącego o wznowienie (tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. W takiej sytuacji w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że z uwagi na termin wynikający z ww. przepisu brak jest możliwości prawnych do uchylenia decyzji PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowo zostało wskazane w decyzji od jakiej daty należy liczyć termin 5–letni. Skoro G. P. odebrał decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w dniu [...] listopada 2003 r., to termin określony art. 146 § 1 K.p.a., w ramach którego możliwe jest uchylenie decyzji, nie został zachowany. Organ odwoławczy stwierdził, że stanowisko PINB było zasadne co do ustalenia, że decyzja PINB w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2003 r., znak [...] została wydana z naruszeniem prawa, tj. art. 10 K.p.a, z uwagi na zaistnienie okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., jednakże prawidłowo odmówiono jej uchylenia z uwagi na upływ okresu przedawnienia, tj. upływ 5 lat od dnia doręczenia ww. decyzji ostatecznej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wskazał, iż pismo skarżącego z dnia [...] grudnia 2003 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, nadto że postanowienie PINB o wznowieniu postępowania z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] otrzymał w dniu [...] listopada 2010 r. o czym świadczy dowód doręczenia. [...]WINB wskazał, że nie powołanie w ww. postanowieniu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., nie stanowi rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz postanowienia. Skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego złożył H. W. (dalej skarżący). Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i powtórzył argumentację zaprezentowaną w odwołaniu. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postepowania wszczętego postanowieniem PINB Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r. Ponadto w skardze opisał przebieg całości postępowania przed organami nadzoru budowlanego oraz sądami administracyjnym, przytaczając również orzecznictwo Sądów Administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Rozpoznając przedmiotową skargę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś skarga H. W. nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy iż skarżący nie zgadza się z przedstawioną przez organy administracji argumentacją wznowienia postępowania - postanowieniem PINB Nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., przedstawiając własną interpretację przesłanki wznowieniowej. Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, których katalog, co należy podkreślić, ma charakter zamknięty, określone zostały przez ustawodawcę w przepisach art. 145 § 1 pkt 1-8 oraz art. 145 a K.p.a. Wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, z tym że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145 a następuje tylko i wyłącznie na żądanie strony. Podanie o wznowienie postepowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca, od dnia w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które następnie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postepowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 K.p.a.). Natomiast odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze decyzji ( art. 149 § 3 K.p.a.). W ramach początkowego postepowania organ bada wyłącznie kwestie dopuszczalności wznowienia postępowania w kontekście podmiotowym, przedmiotowym, a nadto ustala, czy podanie o wznowienie postepowania zostało złożone w ustawowym terminie. Badając aspekt podmiotowy organ administracyjny winien zatem ustalić, czy podanie pochodzi od strony, oceniając natomiast aspekt przedmiotowy, organ bada, czy decyzja, której dotyczy żądanie wszczęcia postępowania, posiada przymiot ostateczności i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, a nadto czy w podaniu o wznowienie postępowania wskazano jedną z podstaw wznowienia przewidzianych w przepisach art. 145 §1 pkt 1-8 K.p.a. i art. 145 a K.p.a. Pozytywna ocena wymienionych przesłanek, które muszą być spełnione łącznie, nakłada na właściwy organ obowiązek wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, przy czym wydanie takiego postanowienia otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, tzw. "postępowanie właściwe". Stwierdzenie, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy, mogą być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia na podstawie art. 149 §1 K.p.a. i muszą być wyrażone w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 K.p.a. Jednakże przepis art.146 §1 K.p.a. stanowi, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 §1 pkt 3-8 oraz w art. 145 a nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, co oznacza, że organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 §1 K.p.a., ale również czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w art. 146 K.p.a. Powołany przepis zawiera bowiem dwie przesłanki negatywne ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. W takiej sytuacji organ będzie zobligowany do wydania w trybie art. 151 §2 stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Upływ terminów, o których mowa w art. 146 §1 K.p.a. stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji. Termin taki nie może być przywrócony na podstawie art. 58 K.p.a., po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci uprawnienie do uchylenia decyzji. W przypadku upływu 5 lat od dnia doręczenia decyzji ostatecznej, organ może jedynie wydać decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że organy prawidłowo dokonały ustaleń fatycznych, kierując się przy tym prawidłową oceną prawną. Otóż jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] została doręczona G. P. – inwestorowi postepowania legalizacyjnego w dniu [...] listopada 2003 r. Poza tym odpisy decyzji zostały wysłane do wiadomości organów, które nie były stronami w sprawie. Prawidłowe więc było ustalenie organu odwoławczego, że ostatnią ze stron, której doręczono w dniu [...] listopada 2003 r. był inwestor i od tej daty należało liczyć termin upływu przedawnienia w którym mogły ją skutecznie wzruszyć w trybie wznowienia postępowania inne strony, które nie wzięły udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...]. Jak zaznaczono wyżej dla upływu terminu przedawnienia nie mają znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności niż sam upływ czasu, nie mogą też wpłynąć na ocenę legalności decyzji kontrolowanej przez Sąd. W dacie wydania postanowienia o wznowieniu postępowania upłynął 5-letni termin przedawnienia i w tym kontekście organ odwoławczy prawidłowy ustalił termin przedawnienia. Prawidłowo więc podkreślono, że organ I instancji nie mógł uchylić decyzji z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], a jedynie stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Nie są więc trafne wywody skarżącego odnoszącego się w skardze do powyższych argumentów. Przede wszystkim wskazać należy, że organ [...]WINB prawidłowo ocenił podstawę wznowienia postępowania, a mianowicie przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., przy czym odnosząc się do tej kwestii stwierdzić należy, iż rację ma skarżący, że w postanowieniu wznowieniowym z dnia [...]listopada 2010 r. Nr [...] nie powołano tego przepisu. Nie mniej Sąd podkreśla, że wskazano wyraźnie, iż wznowienie postępowania następuje na wniosek H. W. i w tej sytuacji nie jest to naruszenie, które miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaznaczyć również należy, że organy nadzoru budowlanego (PINB i [...]WINB) w decyzjach wskazały tę przesłankę skutkującą wznowieniem postępowania na wniosek (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a w żadnym razie nie wskazywały innej okoliczności wznowienia postępowania. Organy zastosowały się do woli skarżącego i wykładni Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dlatego też ten wywód skargi H. W. Sąd uznał za całkowicie chybiony. Sąd nie podziela także zarzutów skarżącego, że nie składał wniosku o wznowienie postępowania, tylko jak wskazuje w skardze "żądanie wydania postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Intencją autora skargi było wznowienie postepowania na jego wniosek i nie ma znaczenia czy swoje "żądanie" określił podaniem, wnioskiem czy żądaniem. Zatem organy prawidłowo potraktowały pismo H. W. z dnia [...] grudnia 2003 r. jako wniosek w rozumieniu przepisów K.p.a. W rezultacie w postępowaniu wznowieniowym podkreślono, że skarżący powinien być stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji w dniu [...] listopada 2003 r. nr [...]. Oceny statusu strony dokonuje się dopiero po wydaniu postanowienia przewidzianego art. 149 § 2 K.p.a. Wówczas bowiem organowi przysługuje prawo przeprowadzenia postępowania zarówno co do przyczyn wznowienia, jak również do rozstrzygnięcia istoty sprawy, w tym również ustalenie statusu strony postępowania. Analizując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.